Verbeurdverklaring van zekerheden; salmonella; geen beroep op overmacht

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank een verbeurdverklaring van zekerheden en het beroep van eiseressen op overmacht bij het niet vervullen van verplichtingen in het kader van invoercertificaten.

Verweerder heeft bij beslissing van 16 januari 2020 een door [bedrijf 1] B.V. en een aantal van haar dochtervennootschappen – hierna gezamenlijk te noemen: eiseressen  ingediend verzoek om een geval van overmacht te erkennen, afgewezen.

Verweerder heeft op 28 oktober 2021 het door hem op 19 februari 2021 ontvangen bezwaar van eiseressen tegen deze beslissing afgewezen.

Eiseressen hebben tegen deze beslissing beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep gesplitst.

Bij brief van 16 januari 2024 heeft de rechtbank partijen vragen gesteld.

Bij brief van 22 januari 2024 heeft de gemachtigde van eiseressen antwoord gegeven op de door de rechtbank gestelde vragen en nadere stukken ingediend. Deze brief en stukken zijn in afschrift verstrekt aan de verweerder.

Bij brief van 29 januari 2024 heeft de gemachtigde van eiseressen nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan verweerder.

Bij brief van 2 februari 2024 heeft verweerder nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan de gemachtigde van eiseressen.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2024 te Haarlem.

Namens eiseressen zijn verschenen [persoon 1] en de gemachtigde.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [persoon 2] .

Overwegingen

Feiten

1. Het beroepschrift is ingediend door [bedrijf 1] B.V. en (vele) dochtervennootschappen van haar. De dochtervennootschappen zijn besloten vennootschappen die de naam [bedrijf] dragen met een getal als suffix. De rechtbank heeft op basis van een bijlage bij het primaire besluit [bedrijf 13] BV’s onderscheiden en heeft, naast het beroep van [bedrijf 1] B.V., evenzovele zaken aangemaakt, zodat in totaal 44 dossiernummers zijn aangemaakt.

2. Tot die 44 dossiernummers behoren zaken die zijn aangemaakt voor [bedrijf 3] B.V. (HAA 23/4497), [bedrijf 4] B.V. (HAA 23/4486), [bedrijf 5] B.V. (HAA 22/4423), [bedrijf 6] B.V. (HAA 23/4465), [bedrijf 7] B.V. (HAA 23/4425), [bedrijf 8] B.V. (HAA 23/4459), [bedrijf 9] B.V. (HAA 23/4461) en [bedrijf 10] B.V. (HAA 23/4462). Deze acht vennootschappen zijn echter op [datum] 2018 (dus ruim voor het maken van bezwaar op 19 februari 2021) verkocht aan [bedrijf 11] B.V. en zijn in de onderhavige procedures niet aan de orde. De rechtbank heeft deze zaken ten onrechte aangemaakt en zal de aanmaak van deze acht dossiers ongedaan maken. Bij brief van 16 januari 2024 heeft de rechtbank partijen bericht dat in totaal nog zesendertig zaken aan de orde zijn.

3. Het beroep betreft dus [bedrijf 1] B.V., en [bedrijf] B.V.’s, namelijk: [bedrijf 12]

4. De rechtbank gaat hierna onder overweging 35 in op de procespositie van de besloten vennootschappen [bedrijf 14] B.V., [bedrijf 15] B.V., [bedrijf 16] B.V., [bedrijf 17] B.V. en [bedrijf 18] B.V. Deze zijn in maart 2018 door de fusies opgehouden te bestaan en zijn uitgeschreven uit het handelsregister van de Kamer voor Koophandel.

5. De minister van Economische Zaken heeft op 1 juli 2017, op 1 oktober 2017 en op 1 januari 2018 in het kader van Verordening (EG) nr. 616/2007 aan eiseressen in totaal en op hun verzoek daartoe – voor zover hier relevant  negenenvijftig invoercertificaten afgegeven voor de invoer van gemarineerd pluimveevlees uit [land 1] onder het in de genoemde verordening vermelde contigent 09.4251. Eiseressen is daardoor het recht verleend en de verplichting opgelegd om tijdens de geldigheidsduur van de invoercertificaten een bepaalde hoeveelheid gemarineerd pluimveevlees uit [land 1] tegen een verlaagd invoerrecht in te voeren. De invoercertificaten waren alle geldig tot en met
30 juni 2018.

6. Bij brief van 27 juni 2018 hebben eiseressen zich beroepen op overmacht. Ter onderbouwing is aangevoerd dat eiseressen door de Salmonellaproblematiek met betrekking tot de vleesbereidingen van kipproducten getroffen zijn door uitvoerbeperkingen vanuit [land 1] en/of invoerbeperkingen in Nederland en daardoor de invoercertificaten niet (volledig) zullen benutten. Van de zeven slachthuizen in [land 1] bij wie eiseressen gemarineerd pluimveevlees kochten, is er nog maar één over waar gekocht mag worden en dit slachthuis heeft niet voldoende capaciteit om aan de vraag te voldoen. Eiseressen vinden dat voor de uitleg van het begrip overmacht aangesloten moet worden bij het arrest van het Europese Hof van Justitie (hierna: HvJ) van 17 december 1970 in de zaak 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft mbH).

7. Eiseressen hebben verweerder primair verzocht om annulering van de verplichtingen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de Uitvoeringsverordening 2016/1239 en subsidiair – in het geval dat het primaire verzoek niet wordt gehonoreerd – om verlenging van de verplichtingen uit de invoercertificaten met twee jaar.

8. Bij brief van 13 juli 2018 heeft verweerder aan eiseressen verzocht om het beroep op overmacht met bewijs nader te onderbouwen.

9. Bij brief van 14 augustus 2018 hebben eiseressen op voormelde brief van verweerder gereageerd.

10. Op 16 januari 2020 heeft verweerder het beroep op overmacht afgewezen. Naar de mening van verweerder behoort het schrappen van de lijst van slachthuizen en leveranciers die vanuit [land 1] naar de Europese Unie mochten uitvoeren in de invloedssfeer van die ondernemingen. Deze maatregelen waren het gevolg van het ontbreken van voldoende garanties dat de slachthuizen voldoen aan de voorschriften die de Europese Unie aan de producten stelt. Handelingen van de handelspartners van eiseressen zijn niet onvoorzienbaar en kunnen dus geen overmacht veroorzaken, aldus verweerder. Daarbij heeft verweerder medegedeeld dat de voor de in bijlage 1 bij het besluit vermelde invoercertificaten, die op
4 juli 2018 retour zijn ontvangen, de zekerheid wordt verbeurd, omdat die certificaten niet (volledig) zijn benut binnen de geldigheidsduur ervan. Volgens de brief betreft de verbeurdverklaring een bedrag van in totaal € 221.770,90.

11. Tot de stukken van het geding behoort een door eiseressen ingebrachte brief aan haar van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) van 9 februari 2024, in reactie op een WOO verzoek van eiseressen. In deze brief staat onder meer het volgende:

12. Als bijlage bij bovengenoemde brief is een overzicht gevoegd van de Salmonellacontroles die de NVWA in de periode van 2015 tot en met 2019 heeft uitgevoerd op gemarineerde kipfilet uit [land 1] :

Geschil en standpunten van partijen

13. Tussen partijen is in geschil of verweerder het beroep op overmacht terecht heeft afgewezen.

14. Eiseressen betogen dat het beroep op overmacht slaagt en voeren daartoe het volgende aan:

De Mededeling C(88) 1696 van de Europese Commissie met betrekking tot overmacht in het Europese landbouwrecht (88/C 259/07) vermeldt een overheidsmaatregel als voorbeeld van een omstandigheid die zich buiten toedoen van het bedrijf voordoet. Eiseressen hebben steeds aangevoerd dat het keuringsbeleid strenger is geworden. Tot april/mei 2017 is nooit een container wegens salmonellabesmetting teruggestuurd naar [land 1] en daarna veelvuldig. Het is niet aannemelijk dat de [land 1] slachthuizen minder kwaliteitscontroles hebben toegepast. Verweerder draait de zaken om door de schuld neer te leggen bij de slachthuizen. Deze zouden slechtere kwaliteit zijn gaan leveren. Volgens eiseressen is dat buitengewoon onaannemelijk. Een gewijzigd keuringsbeleid ligt niet in de invloedssfeer van de leveranciers. Bovendien is geen enkel slachthuis van de exportlijst geschrapt voor de export van naturel kipfilet. Dat betekent dat zij bleven voldoen aan de Europese kwaliteitsnorm. Eiseressen hebben steeds zaken gedaan met bonafide contractpartners. Het gewijzigde veterinaire keuringsbeleid diskwalificeert niet de slachthuizen en/of leveranciers waar eiseressen zaken mee doen. Het aantal leveranciers waarmee eiseressen zaken kunnen doen is beperkt. Verweerder veronderstelt te gemakkelijk dat eiseressen hun risico middels contracten (geheel of gedeeltelijk) naar leveranciers zouden kunnen verleggen. Eiseressen zijn niet bekend met verzekeringen tegen verbeurdverklaringen van zekerheden. Eiseressen kunnen pas contracten sluiten nadat het aantal uitgegeven licenties bekend is. Van het niet nakomen van verplichtingen door leveranciers is geen sprake. Verweerder veronderstelt ook ten onrechte dat de risico’s verzekerbaar zijn. Verder menen eiseressen dat met het niet gebruiken van de certificaten die op 1 oktober 2017 zijn aangevraagd geen andere marktpartijen worden benadeeld, omdat voor die beschikbare hoeveelheid eiseressen de enige aanvragers waren en dus de gehele beschikbare hoeveelheid toegewezen hebben gekregen.

Eiseressen concluderen tot gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraak op bezwaar, alsmede van het besluit in primo en te bepalen dat eiseressen een beroep op overmacht toekomt en de gestelde zekerheden niet zijn verbeurd, althans dat deze aan eiseressen dienen te worden terugbetaald. Eiseressen verzoeken om verweerder te veroordelen in de kosten voor de bezwaar- en beroepsfase.

15. Verweerder betoogt dat het beroep op overmacht niet kan slagen en voert daartoe het volgende aan:

Het doel van de verbeuring van de zekerheid is om het systeem van de invoercertificaten te laten werken. Invoercertificaten worden gebruikt om de markt te ordenen. Door dit systeem wordt voorkomen dat van een bepaald (voedings)product te veel of juist te weinig voor de markt beschikbaar is. Om speculatie te voorkomen geldt bij een invoercertificaat de verplichting – op straffe van verval van de waarborg – om het betreffende product binnen het tijdvak in te voeren. Bij het aanvragen van invoercertificaten dient de aanvrager zich ervan te vergewissen dat hij aan de verplichting tot invoer kan voldoen.

Van overmacht is niet snel sprake. De voorwaarden van de ‘Mededeling C(88)1696 van de Europese Commissie met betrekking tot overmacht in het Europees Recht’ zijn leidend. Overmacht wordt uitgelegd als abnormale, buiten toedoen van het bedrijf ingetreden omstandigheden waarvan de gevolgen, alle inspanning ten spijt, slechts ten koste van onevenredige grote offers te vermijden waren geweest. Handelsrisico’s worden als een normale omstandigheid aangemerkt. Het is aan eiseressen om overmacht aan te tonen.

Verweerder is van mening dat eiseressen daarin niet zijn geslaagd. In de onderhavige situatie is volgens verweerder sprake van een ondernemersrisico. Door de invoercertificaten aan te vragen, hebben eiseressen het risico aanvaard dat de vleesproducten niet konden worden geleverd. Van een redelijk handelend ondernemer mag worden verwacht dat zij zich informeert over de situatie en de gevolgen voor haar bedrijfsvoering inschat. Dat het niet mogelijk is geweest het pluimvee te importeren ligt in de invloedsfeer van de contractspartijen van eiseressen. Het gaat immers om het niet voldoen aan de bij de handelspartners bekend veronderstelde en reeds lang geldende voorwaarden die zijn gesteld om naar de Europese Unie te mogen exporteren. In het onderhavige geval is het aan deze leveranciers toe te rekenen dat deze door de Europese Unie zijn geschrapt van de lijst van inrichtingen die vlees of vleesproducten naar de Europese Unie mogen exporteren. Dit betreft een handelsrisico en daarmee geen overmacht. Door af te zien van een vrijwaringsclausule hebben eiseressen het risico aanvaard om in het onderhavige geval de schade niet op hun leveranciers te kunnen verhalen. Dit ligt in de invloedssfeer van eiseressen en is geen omstandigheid waar verweerder rekening mee dient te houden.

Of het mogelijk is tegen verbeuring van de gestelde zekerheden te verzekeren, is niet relevant voor een beroep op overmacht.

Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep

16. Voor het overige verwijst de rechtbank naar de gedingstukken.

Beoordeling

Relevante regelgeving

17. Verordening (EU) Nr. 1306/2013 bepaalt onder meer:

18. Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 907/2014 bepaalt onder meer:

19. Gedelegeerde verordening (EU) 2016/1237 bepaalt onder meer:

20. Uitvoeringsverordening (EU) 2016/1239 bepaalt onder meer:

21. In Uitvoeringsverordening (EU) 2018/700 is in overwegingen 4 en 5 het volgende opgenomen:

22. Mededeling C(88) 1696 van de Commissie met betrekking tot overmacht in het Europese landbouwrecht (88/C 259/07) luidt onder meer als volgt:

[bedrijf 19] B.V. en [bedrijf 20] B.V.

23. Op de beroepen van overmacht van [bedrijf 19] B.V. en [bedrijf 20] B.V. heeft verweerder niet beslist. Verweerder heeft desgevraagd meegedeeld dat dit per ongeluk is geweest. [bedrijf 19] B.V. en [bedrijf 20] B.V. hebben tijdens het onderzoek ter zitting verzocht om hun beroepen op overmacht in de onderhavige procedure te behandelen. Verweerder heeft aangevoerd dat dit niet kan, omdat een besluit van hem een vereiste is voor het (na het doorlopen van de bezwaarprocedure) instellen van beroep bij de rechtbank.

24. Nu de voor het beroep vereiste primaire beschikkingen ontbreken, en dus niet voorkomen in de uitspraak op bezwaar, kunnen de zaken van [bedrijf 19] B.V. (HAA 23/4473) en [bedrijf 20] B.V. (HAA 23/4480) in de onderhavige procedures niet aan de orde komen, ook niet als een rechtstreeks beroep in de zin van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht. Het verzoek van deze besloten vennootschappen om de beroepen toch de behandelen, wordt door de rechtbank afgewezen.

Rechtsbescherming van verdwenen vennootschappen

25. In geding is onder meer het beroep op overmacht ten aanzien van tien invoercertificaten die zijn afgegeven aan vennootschappen die na verkrijging van het invoercertificaat zijn opgehouden te bestaan door fusie met andere vennootschappen (zie overweging 4).

26. [bedrijf 14] B.V. beschikte over twee invoercertificaten: één met certificaatnummer [# 1] en één met certificaatnummer [# 2] .

[bedrijf 15] B.V. beschikte over twee invoercertificaten: één met certificaatnummer [# 3] en één met certificaatnummer [# 4] .

[bedrijf 16] B.V. beschikte over twee invoercertificaten: één met certificaatnummer [# 5] en één met certificaatnummer [# 6] .

[bedrijf 17] B.V. beschikte over twee invoercertificaten: één met certificaatnummer [# 7] en één met certificaatnummer [# 8] .

[bedrijf 18] B.V. beschikte over twee invoercertificaten: één met certificaatnummer [# 9] en één met certificaatnummer [# 10] .

Al deze tien invoercertificaten waren geldig tot 30 juni 2018.

27. In maart 2018 hebben de volgende juridische fusies plaatsgevonden, waarbij de eerstgenoemde vennootschap de verdwijnende vennootschap is en de laatstgenoemde de verkrijgende vennootschap:

[bedrijf 14] B.V. met [bedrijf 20] B.V.;

[bedrijf 15] B.V. met [bedrijf 19] B.V.;

[bedrijf 16] B.V. met [bedrijf 21] B.V.;

[bedrijf 17] B.V. met [bedrijf 22] B.V., en

[bedrijf 18] B.V. met [bedrijf 23] B.V.

[bedrijf 14] B.V., [bedrijf 15] B.V., [bedrijf 16] B.V., [bedrijf 17] B.V. en [bedrijf 18] B.V. zijn door de fusies opgehouden te bestaan. De eerste drie zijn per 7 maart 2018 uitgeschreven uit het handelsregister van de Kamer voor Koophandel. De laatste twee zijn per 20 maart 2018 uitgeschreven uit dit handelsregister.

28. Bij brief van [datum] 2018 hebben eiseressen zich beroepen op overmacht. Als verzoekers zijn daarbij ook opgevoerd [bedrijf 14] B.V., [bedrijf 15] B.V., [bedrijf 16] B.V., [bedrijf 17] B.V. en [bedrijf 18] B.V. Verweerder heeft bij beslissing van 16 januari 2020 aan [bedrijf 1] B.V. het beroep op overmacht van eiseressen afgewezen en bericht dat de aan de certificaten verbonden zekerheden worden verbeurd, omdat die certificaten niet (volledig) zijn benut. Deze beslissing omvat ook de aan [bedrijf 14] B.V., [bedrijf 15] B.V., [bedrijf 16] B.V., [bedrijf 17] B.V. en [bedrijf 18] B.V. afgegeven certificaten.

29. Bezwaar daartegen is gemaakt door de gemachtigde “in zijn hoedanigheid van gemachtigde van de besloten vennootschap [bedrijf 1] B.V. en een aantal besloten vennootschappen die de naam besloten vennootschap [bedrijf] dragen met een getal als suffix ”.

30. Verweerder heeft de beslissing op bezwaar gericht aan [bedrijf 1] B.V., en daarbij aangeduid dat het bezwaar is ingediend namens “ B.V. en een aantal besloten vennootschappen die de naam [bedrijf] B.V. (hierna ( [bedrijf] ) dragen met een getal als suffix ”.

31. In geschil is of een beroep op overmacht openstaat ten aanzien van de certificaten die zijn afgegeven aan [bedrijf 14] B.V., [bedrijf 15] B.V., [bedrijf 16] B.V., [bedrijf 17] B.V. en [bedrijf 18] B.V., welke vennootschappen door fusie zijn opgehouden te bestaan en waarvan de certificaten onder algemene titel zijn verkregen door de verkrijgende vennootschappen.

32. Verweerder betoogt dat de verkrijgende vennootschappen geen beroep op overmacht toekomt, omdat de certificaten zijn verkregen door andere vennootschappen en de verplichting om de certificaten te benutten – en dus ook het recht om een beroep op overmacht te doen – niet kan worden overgedragen. Van de certificaten van [bedrijf 14] B.V., [bedrijf 15] B.V., [bedrijf 16] B.V., [bedrijf 17] B.V. en [bedrijf 18] B.V. is het recht om de certificaten te benutten overgegaan, maar niet de verplichting om de certificaten te benutten en dus ook niet het recht om een beroep op overmacht te doen, aldus verweerder.

33. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat de verkrijgende vennootschappen een beroep op overmacht toekomt ten aanzien van de certificaten van de verdwijnende vennootschappen. Bij fusie worden alle rechten en verplichtingen onder algemene titel verkregen, er is geen sprake van een overdracht in de zin van artikel 6 van de Gedelegeerde Verordening (EU) 2016/1237.

Interpretatie van het wettelijk kader

34.1. De zekerheid dient te worden gesteld op grond van artikel 66, eerste lid, van Verordening (EU) Nr. 1306/2013. Behalve in geval van overmacht wordt deze zekerheid geheel of gedeeltelijk verbeurd wanneer een bepaalde verplichting niet of slechts ten dele wordt nagekomen, zo volgt uit het tweede lid van dit artikel. Daarbij is niet gespecificeerd wie dit beroep op overmacht kan doen.

34.2. Artikel 17 van de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 907/2014 bepaalt dat een zekerheid moet worden gesteld door of voor de partij die verantwoordelijk is voor de betaling van het bedrag dat verschuldigd is wanneer een verplichting niet wordt nagekomen. Het gebruik van de term “door of voor” impliceert dat een derde zekerheid kan stellen.

34.3. Artikel 23, eerste lid, van deze Gedelegeerde Verordening regelt de bewijslast van een persoon die verantwoordelijk is voor een verplichting waarvoor een zekerheid is gesteld en die zich op overmacht beroept.

34.4. Artikel 6, eerste lid van de Gedelegeerde verordening (EU) 2016/1237 bepaalt dat uit certificaten voortvloeiende verplichtingen niet overdraagbaar zijn, en vervolgt: “Tenzij anders bepaald, kunnen de uit certificaten voortvloeiende rechten gedurende de geldigheidsduur van het certificaat worden overgedragen door de titularis ervan.” Daarbij dienen bepaalde voorwaarden in acht worden genomen (zie het tweede en derde lid van dit artikel). De met afgifte van certificaten belaste autoriteit moet de overdracht valideren, zo volgt uit het vijfde lid van dit artikel.

34.5. Op grond van artikel 44, eerste lid, van het DWU heeft eenieder het recht beroep in te stellen tegen beschikkingen van de douaneautoriteiten die betrekking hebben op de toepassing van de douanewetgeving en die hem rechtstreeks en individueel raken.

34.6. Op grond van artikel 5, aanhef en onder 39), van het DWU wordt onder “beschikking” verstaan: elke beslissing welke verband houdt met de douanewetgeving die door een douaneautoriteit over een bepaald geval wordt genomen en die voor de betrokken persoon of betrokken personen rechtsgevolgen heeft.

34.7. Op grond van artikel 5, aanhef en onder 1), van het DWU wordt onder “douaneautoriteiten” verstaan: de douanediensten van de lidstaten die bevoegd zijn voor de toepassing van de douanewetgeving, en alle overige autoriteiten die krachtens het nationale recht belast zijn met de toepassing van bepaalde onderdelen van de douanewetgeving.

35. De rechtbank is van oordeel dat de verdwenen vennootschappen [bedrijf 14] B.V., [bedrijf 15] B.V., [bedrijf 16] B.V., [bedrijf 17] B.V. en [bedrijf 18] B.V., die zijn gefuseerd vóórdat het beroep op overmacht is gedaan, niet in de procedure betrokken kunnen worden. Hun beroepen zullen niet-ontvankelijk worden verklaard.

36. De rechtbank beoordeelt het recht op beroep van de verkrijgende vennootschappen met overeenkomstige toepassing van artikel 44, eerste lid, van het DWU, waarin is geregeld het recht om beroep in te stellen tegen beschikkingen van de douaneautoriteiten. De rechtbank vindt steun voor deze benadering in de uitspraak van het Hof Amsterdam van
9 februari 2024 (ECLI:NL:GHAMS:2024:296), in het bijzonder overwegingen 4.1 tot en met 4.7.

37. Verweerder is de met afgifte van certificaten belaste autoriteit. De beoordeling van een verzoek om overmacht bij het niet benutten van een invoercertificaat ziet de rechtbank als een verplichting in het kader van douanewetgeving in ruime zin, zodat verweerder is te beschouwen als “douaneautoriteit” in de zin van artikel 44, eerste lid, van het DWU (vergelijk de uitspraak van Hof Amsterdam, genoemd in de vorige overweging).

38. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat zich een praktijk heeft ontwikkeld waarbij in geval van fusie van rechtspersonen waarbij de verdwijnende rechtspersoon beschikt over invoercertificaten, verweerder aan de douane bericht dat het certificaat kan worden benut door de verkrijgende rechtspersoon. Deze laatste rechtspersoon kan dan gebruikmaken van het recht en tegelijkertijd voldoen aan de verplichting om het certificaat te benutten. Of dit een rechtmatige praktijk is, ligt bij de rechtbank niet voor. Ter beoordeling staat of verweerder terecht het beroep op overmacht van de verkrijgende rechtspersonen heeft afgewezen, omdat hen niet het recht zou toekomen zich op overmacht te beroepen.

39. De rechtbank merkt op dat verweerder de afwijzing van het beroep op overmacht voor alle certificaten ook heeft gericht aan [bedrijf 14] B.V., [bedrijf 15] B.V., [bedrijf 16] B.V., [bedrijf 17] B.V. en [bedrijf 18] B.V., vennootschappen die op dat moment waren overgenomen en waren uitgeschreven uit het handelsregister. De certificaten van deze overgenomen vennootschappen zijn genoemd in de bijlage bij de verbeurdverklaring. Een beschikking, waaronder een verbeurdverklaring, kan niet rechtsgeldig bekend gemaakt worden aan rechtspersonen die niet meer bestaan. Maar de rechtbank acht het niet in overeenstemming met het uitgangspunt van verplichte benutting van invoercertificaten wanneer de kennisgeving van de verbeurdverklaring van de zekerheid door een verdwijnende vennootschap voorkómen kan worden door fusie met een andere vennootschap.

40. In onderhavige gevallen is de verbeurdverklaring van alle certificaten tevens gericht aan de vennootschappen die de invoercertificaten van de verdwijnende vennootschappen (door de fusies) hebben verkregen en die een beroep op overmacht hebben gedaan: [bedrijf 20] B.V., [bedrijf 19] B.V., [bedrijf 21] B.V., [bedrijf 22] B.V. en [bedrijf 23] B.V. Dit zijn, gezien de praktijk (zie overweging 38), ook de vennootschappen die kunnen voldoen aan de verplichting om een certificaat te benutten. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat een beslissing tot verbeurdverklaring rechtsgeldig kan worden bekendgemaakt aan een rechtspersoon die als gevolg van een juridische fusie invoercertificaten van een verdwijnende vennootschap heeft verkregen. Een andere opvatting zou kunnen impliceren dat de zekerheid wordt verbeurd op het moment dat de vennootschap die de zekerheid stelt of voor wie de zekerheid is gesteld, door fusie ophoudt te bestaan.

41. Het logische gevolg van het uitgangspunt dat een verkrijgende rechtspersoon kan voldoen aan de verplichting om het certificaat van de verdwijnende rechtspersoon te benutten, de verkrijgende rechtspersoon ook wordt aangesproken voor betaling van de zekerheidstelling in geval van onderbenutting van een certificaat, en een besluit tot verbeurdverklaring rechtsgeldig bekend gemaakt kan worden aan de verkrijgende rechtspersoon, is dat deze rechtspersoon zich ook kan beroepen op overmacht in het geval een certificaat niet (volledig) wordt benut. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat artikel 66, eerste lid, van Verordening (EU) Nr. 1306/2013 niet specificeert wie een beroep op overmacht kan doen in het geval een certificaat niet benut kan worden, de rechten voortvloeiend uit certificaten wel overgedragen kunnen worden en verweerder een soepele overdrachtspraktijk van certificaten toestaat. Met overeenkomstige toepassing van artikel 44, eerste lid, van het DWU bestaat dan ook een recht op beroep (in de zin van artikel 44, tweede lid, aanhef en onder a, van het DWU) bij afwijzing van het beroep op overmacht.

42. De rechtbank concludeert dat [bedrijf 20] B.V., [bedrijf 19] B.V., [bedrijf 21] B.V., [bedrijf 22] B.V. en [bedrijf 23] B.V. kunnen worden ontvangen in hun beroep tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen afwijzing van het beroep op overmacht ten aanzien van de tien invoercertificaten van de door hen overgenomen [bedrijf 14] B.V., [bedrijf 15] B.V., [bedrijf 16] B.V., [bedrijf 17] B.V. en [bedrijf 18] B.V.

Beroep op overmacht

43. Eiseressen hebben op 1 juli 2017, 1 oktober 2017 en 1 januari 2018 (door hen aangevraagde) invoercertificaten (binnen tariefcontingenten) voor gemarineerd pluimveevlees uit [land 1] verkregen. Eiseressen hebben deze certificaten aangevraagd op 1. april, 1 juli, respectievelijk 1 oktober 2017. Voor een overzicht van de nummers van de door eiseressen verkregen certificaten verwijst de rechtbank naar bijlage 1 bij de beslissing van verweerder op het verzoek om overmacht.

44. Een invoercertificaat brengt het recht en de verplichting mee om op grond van het certificaat de daarin vermelde hoeveelheid van het betrokken product binnen de geldigheidsduur van de certificaten in te voeren. De geldigheidsduur van alle certificaten loopt tot en met 30 juni 2018. Het is aan eiseressen als rechthebbenden en/of gebruikers van de invoercertificaten om alle mogelijke voorzorgsmaatregelen te nemen, teneinde de verplichting van de certificaten te kunnen nakomen.

Tussen partijen is niet in geschil dat de in geding zijnde invoercertificaten niet (respectievelijk niet volledig) zijn benut. Hieruit volgt dat de gestelde zekerheid wordt verbeurd, tenzij komt vast te staan dat de invoer niet tijdens de geldigheidsduur van het certificaat kon plaatsvinden ten gevolge van een voorval dat als overmacht dient te worden gekwalificeerd.

45. In de Mededeling C(88) 1696 van de Europese Commissie met betrekking tot overmacht in het Europese landbouwrecht (PB 1988 nr. C 259) is aan de hand van de jurisprudentie van het Hof van Justitie weergegeven hoe het begrip overmacht moet worden uitgelegd. Onder de term overmacht is niet slechts volstrekte onmogelijkheid te verstaan, maar ook abnormale, buiten toedoen van het bedrijf ingetreden omstandigheden, waarvan de gevolgen, alle diligentie ten spijt, slechts ten koste van onevenredig grote offers te vermijden waren geweest. Normale handelsrisico’s vallen niet onder het begrip overmacht en handelingen van contractspartners zijn niet vreemd aan het bedrijf, aangezien bedrijven geacht worden hun handelspartners zorgvuldig te kiezen en hen in overeenkomsten op voldoende dwingende wijze tot naleving van de contractuele bedingen te verplichten.

46. Naar het oordeel van de rechtbank is het sluiten van de [land 1] slachthuizen waar eiseressen gewoonlijk hun kippenvlees kochten (dan wel hen het recht ontnemen om gemarineerd kippenvlees naar de Europese Unie te exporteren) niet een overheidsmaatregel die voor eiseressen een situatie van overmacht oplevert. Het gaat dan om zowel de leveranciers die sinds september respectievelijk december 2017 niet meer door de [land 1] autoriteiten waren gerechtigd om te produceren voor de export naar de Europese Unie als om de leveranciers die op 15 mei 2018 door de Europese Unie zijn verwijderd uit de lijst van leveranciers die naar de Europese Unie mochten exporteren.

47. Blijkens de considerans van Verordening 2018/700 werd al vanaf maart 2017 in de Europese Unie een aanzienlijk aantal ernstige en herhaalde gevallen geconstateerd van

Niet-naleving door de aanwezigheid van Salmonella in vlees van pluimvee en bereidingen daarvan, afkomstig uit verschillende slachthuizen in [land 1] . De bevoegde autoriteiten van [land 1] werd toen verzocht de nodige corrigerende maatregelen te nemen. De betreffende slachthuizen zijn uiteindelijk in mei 2018 door de Europese Commissie van de lijst van toegestane leveranciers gehaald omdat zij niet voldoende garanties konden bieden dat zij voldeden aan de voorschriften van artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 854/2004. Hierdoor is het feit dat het gemarineerde kippenvlees van de betrokken slachthuizen vanaf mei 2018 niet langer mocht worden ingevoerd in de Europese Unie het gevolg van het handelen (of nalaten) van de handelspartners van eiseressen, hetgeen geen overmacht vormt (zie overweging 45).

48. Zoals blijkt uit de brief van de NVWA van 9 februari 2024 mocht al sinds 2005 geen enkele vorm van Salmonella meer aanwezig zijn in bereide kipfilet. Door de in te voeren producten ook daadwerkelijk te controleren op vormen van Salmonella heeft verweerder niet onredelijk gebruik gemaakt van haar bevoegdheden, ook niet als verweerder in 2017 zou zijn begonnen met het controleren op alle vormen van Salmonella, na eerst alleen op bepaalde vormen te hebben gecontroleerd. Daar komt bij dat vanaf april 2017 containers van eiseressen werden geweigerd vanwege de aanwezigheid van Salmonella, zodat zij vanaf dat moment ook op grond daarvan op de hoogte was of kon zijn van de risico’s en gevolgen van Salmonellabesmettingen. Anders dan eiseressen stellen, nam de frequentie van de controles al halverwege 2016 toe. In het hiervoor onder 12 opgenomen overzicht is in september 2016 een duidelijke toename van het aantal controles te zien. Dat in 2017 in absolute zin nóg veel meer werd gecontroleerd neemt niet weg dat in september 2016 in relatieve zin al een grote stijging plaatsvond.

49. Bij de aanvragen op 1 oktober 2017 waren eiseressen nog de enige marktdeelnemers die certificaten hebben aangevraagd, zodat zij het gehele beschikbare contingent toegewezen kregen. Op dat moment was al één van de vaste leveranciers van eiseressen door de [land 1] autoriteiten geschorst voor uitvoer van gemarineerd kippenvlees naar de Europese Unie. Het in deze omstandigheid toch aanvragen van invoercertificaten is naar het oordeel van de rechtbank een welbewust genomen ondernemersrisico, hetgeen eiseressen ter zitting hebben bevestigd door te verklaren dat zij spekkoper waren geweest als zij de certificaten wel had kunnen vullen.

50. Het beroep van eiseressen op het redelijkheidsbeginsel slaagt niet.

De beoordelingsruimte die verweerder in de onderhavige zaken bij een beroep op overmacht heeft, is beperkt (zie overweging 45). Verweerder heeft niet onredelijk gebruik gemaakt van zijn beoordelingsruimte.

51. Eiseressen stellen dat verweerder het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden. Ter onderbouwing voeren zij aan dat er een gebrek is geweest aan adequaat beleid en dat een beroep op overmacht in een geval van Salmonellabesmetting voorheen wel werd gehonoreerd.

Ook bij het verbeuren van zekerheden moet aan het evenredigheidsbeginsel worden vastgehouden (vergelijk overweging 14 van de preambule van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 907/2014). De stelling dat er een gebrek is geweest aan adequaat beleid hebben eiseressen, na het gemotiveerde verweer van verweerder, echter niet aannemelijk gemaakt.
Naar het oordeel van de rechtbank is de situatie van eiseressen niet vergelijkbaar met de situatie die is omschreven in Uitvoeringsverordening (EU) 2017/43, waarop eiseressen zich beroepen. In de situatie van de genoemde uitvoeringsverordening werden zekerheden vrijgegeven na het instellen van een algeheel verbod op de invoer van pluimvee en pluimveeproducten uit Oekraïne vanwege de uitbraak van hoogpathogene aviaire influenza. In het geval van eiseressen is geen sprake van een algeheel verbod op de invoer van pluimvee en pluimveeproducten uit [land 1] , maar van een verbod op de invoer van bepaalde pluimveeproducten die afkomstig zijn van een aantal specifieke slachthuizen / leveranciers.

Conclusie en gevolgen

52. Gelet op het vorenoverwogene dienen de beroepen van [bedrijf 19] B.V. (HAA 23/4473) en [bedrijf 20] B.V. (HAA 23/4480), voor zover het de aan deze vennootschappen afgegeven invoercertificaten betreft, en de beroepen van [bedrijf 14] B.V., [bedrijf 15] B.V., [bedrijf 16] B.V., [bedrijf 17] B.V. en [bedrijf 18] B.V. niet-ontvankelijk te worden verklaard en de beroepen van de eiseressen in de overige zaken ongegrond te worden verklaard.

Proceskosten

53. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

• verklaart de beroepen van [bedrijf 19] B.V. en [bedrijf 20] B.V. voor zover het de aan deze vennootschappen afgegeven invoercertificaten betreft (HAA 23/4473 en HAA 23/4480), niet-ontvankelijk;
• verklaart de beroepen van [bedrijf 14] B.V., [bedrijf 15] B.V., [bedrijf 16] B.V., [bedrijf 17] B.V. en [bedrijf 18] B.V. niet-ontvankelijk;
• verklaart de beroepen van overige eiseressen en van [bedrijf 19] B.V. en [bedrijf 20] B.V. voor zover het de aan [bedrijf 15] B.V. en [bedrijf 14] B.V. afgegeven invoercertificaten betreft, ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.C. Schipper, voorzitter, mr. dr. C.A. Schreuder en mr. A. van Dapperen, leden, in aanwezigheid van mr. W.G. van Gastelen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 april 2024.