Geen procesbelang meer bij niet toekennen van kostenvergoeding in bezwaarfase

Namens appellant heeft mr. K. Wevers hoger beroep ingesteld tegen beide aangevallen uitspraken. Het college heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.

De Raad heeft de zaken behandeld op een zitting van 8 januari 2024. Voor appellant is mr. Wevers verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door T. Koopman.

OVERWEGINGEN

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1. Appellant, geboren in 1961, heeft sinds 2008 hartproblemen. Ook heeft appellant eerder een herseninfarct gehad. Hierdoor ondervindt appellant beperkingen.

1.2. Met een besluit van 2 augustus 2021 heeft het college aan appellant op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning verstrekt (basismodule huishoudelijke ondersteuning en aanvullende module regie) in de vorm van zorg in natura. Deze maatwerkvoorziening is verstrekt voor de periode van 9 augustus 2021 tot en met 7 augustus 2022.

1.3. Op 16 december 2021 heeft appellant bij het college een nieuwe melding voor huishoudelijke ondersteuning gedaan. Verder heeft appellant op 10 januari 2022 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 2 augustus 2021.

1.4. Naar aanleiding van de melding van 16 december 2021 heeft het college bij besluit van 2 maart 2022 aan appellant een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning verstrekt (schoonmaakmodule voor zwaar en licht huishoudelijk werk en aanvullende module regie) in de vorm van zorg in natura. Deze maatwerkvoorziening is aan appellant verstrekt voor de periode 7 maart 2022 tot en met 7 augustus 2022.

1.5. Met een besluit van 28 april 2022 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van appellant tegen het besluit van 2 augustus 2021 niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding.

1.6. Het college heeft met een besluit van 2 augustus 2022 (bestreden besluit 2) het bezwaar van appellant tegen het besluit van 2 maart 2022 ongegrond verklaard.

1.7. Met een besluit van 27 juli 2022 heeft het college opnieuw aan appellant een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning verstrekt (schoonmaakmodule voor zwaar en licht huishoudelijk werk en aanvullende module regie), nu voor de periode 8 augustus 2022 tot en met 6 augustus 2023. Appellant heeft tegen dat besluit geen bezwaar gemaakt.

De uitspraken van de rechtbank

Aangevallen uitspraak 1

2.1. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank is het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaarschrift is vier maanden te laat ingediend en er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat deze termijnoverschrijding verschoonbaar is.

Aangevallen uitspraak 2

2.2. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 2 niet-ontvankelijk verklaard, omdat appellant geen procesbelang meer heeft bij de behandeling van het beroep. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat het om een afgesloten periode in het verleden gaat en appellant geen belang heeft bij de beoordeling van deze periode. Het gaat om zorg in natura die niet met terugwerkende kracht kan worden toegekend of verhoogd. Ook is geen sprake van geleden schade. Verder is geen bezwaar aangetekend tegen de maatwerkvoorziening die met een besluit van 27 juli 2022 is toegekend voor de periode volgend op de periode in geding. Daaruit moet worden geconcludeerd dat appellant het eens is met de nieuwe maatwerkvoorziening. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat appellant in een e-mail van 11 juli 2022 aan het college heeft laten weten dat de toegekende maatwerkvoorziening voldoende is. Een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit is daarom ook niet van belang voor een toekomstige periode.

Het standpunt van appellant

3. Namens appellant heeft zijn gemachtigde bevestigd dat appellant tevreden is met de voorziening die is toegekend op 27 juli 2022. De gemachtigde meent dat nog procesbelang aanwezig is in verband met de gevraagde vergoeding van bezwaarkosten.

Het oordeel van de Raad

4. De Raad beoordeelt of appellant nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van de zaken.

4.1. Volgens vaste rechtspraak is pas sprake van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het indienen van (hoger) beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Dat betekent dat er aanleiding is om een (hoger) beroep inhoudelijk te beoordelen indien de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. Als sprake is van een reeds verstreken periode, blijft procesbelang aanwezig als een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn voor een toekomstige periode. Daarnaast kan procesbelang aanwezig zijn in verband met de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding, tenzij op voorhand onaannemelijk is dat schade is geleden.1

4.2. Vaststaat dat het hier gaat om maatwerkvoorzieningen in de vorm van zorg in natura over periodes die al zijn verstreken. Een inhoudelijk oordeel over de bestreden besluiten is in dit geval niet van belang voor een toekomstige periode. Appellant heeft immers geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 27 juli 2022 en is daarmee tevreden. Van geleden schade is evenmin gebleken. Zoals door de gemachtigde van appellant ter zitting is bevestigd, is het enige belang in deze zaken dus gelegen in de gevraagde vergoeding van bezwaarkosten.

4.3. Volgens vaste rechtspraak levert het niet inwilligen van een verzoek om vergoeding van de kosten van bezwaar, bijvoorbeeld omdat het bezwaar ongegrond is verklaard, een zelfstandig procesbelang op.2 Dat ligt anders als het de proceskosten of het griffierecht in de rechterlijke fase betreft. De enkele wens tot vergoeding daarvan in beroep en/of hoger beroep levert geen zelfstandig procesbelang op.3 Is er dus geen belang (meer) bij een inhoudelijke beoordeling van de zaak, dan wordt dat, afgezien van de situatie van een gegrond beroep zoals bedoeld onder 4.8, niet anders door de wens tot verkrijging van een proceskostenvergoeding in de rechterlijke fase dan wel, als het een hoger beroep betreft, het gegeven dat de rechtbank, omdat het beroep niet-ontvankelijk of ongegrond is verklaard, geen vergoeding van proceskosten of van het griffierecht heeft toegekend. Een niet ingewilligd verzoek om vergoeding van bezwaarkosten levert zoals gezegd tot op heden wél in alle gevallen een zelfstandige ingang tot de bestuursrechter. Meestal zal tevens vergoeding van proceskosten en griffierecht in beroep en eventueel hoger beroep worden gewenst. Die wens kan dan, hoewel zij in beginsel geen zelfstandige ingang tot de rechter zou bieden, wel “meeliften” met de aan de gevraagde bezwaarkostenvergoeding verbonden ingang en kan dus feitelijk toch een niet onbelangrijke aanleiding vormen om door te procederen.

4.4. De Raad ziet aanleiding om uitdrukkelijk stil te staan bij het onder 4.3 weergegeven onderscheid en bij de vraag of dit onderscheid nog wel gerechtvaardigd is. Die aanleiding is mede gelegen in de maatschappelijke aandacht die er de afgelopen tijd is geweest voor de aanwezigheid van financiële prikkels bij procesvertegenwoordigers om namens een belanghebbende een bezwaarprocedure te starten of door te procederen met de overwegende reden om een proceskostenvergoeding te verkrijgen. In belastingzaken hebben dergelijke prikkels, met als gevolg grote hoeveelheden “no cure no pay-zaken”, de toegang tot de rechter onder grote druk gezet. De belastingrechtspraak dreigde verstopt te raken en andere zaken, met een vaak groter maatschappelijk belang, zijn te lang blijven liggen. Dit heeft uiteindelijk geleid tot de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm, die op 1 januari 2024 in werking is getreden. 4

4.5. Zaken zoals hier aan de orde zijn niet in alle opzichten vergelijkbaar met de zaken waar de belastingrechtspraak mee te maken heeft. De Raad heeft niet te maken met zeer grote aantallen beroepschriften die enkel ten doel hebben om kostenvergoedingen te verkrijgen. Wel is er in zoverre een gelijkenis met de onder 4.4 bedoelde belastingzaken, dat ook in zaken als hier aan de orde enkel nog kan worden, en in dit geval ook wordt, doorgeprocedeerd ter verkrijging van een vergoeding van bezwaarkosten en, in het verlengde daarvan, de kosten van het beroep en hoger beroep. Zo lang het niet hebben verkregen van een gevraagde vergoeding van bezwaarkosten een zelfstandige ingang tot de rechter biedt, is de rechter vervolgens gehouden het inmiddels achterhaalde geschil volledig inhoudelijk te beoordelen. Dat is een ongewenste situatie, die leidt tot een ondoelmatige inzet van de schaarse capaciteit binnen de bestuursrechtspraak.

4.6. Het is diezelfde gedachte, namelijk de gedachte dat het doorprocederen met als enig doel het verkrijgen van kostenvergoedingen als ongewenst moet worden beschouwd, die ten grondslag ligt aan het onder 4.3 al genoemde, al lange tijd in de bestuursrechtspraak gehanteerde uitgangspunt dat de enkele wens tot verkrijging van een vergoeding van proceskosten of griffierecht in beroep en/of hoger beroep juist géén zelfstandig procesbelang oplevert. Dat dat tot nu toe anders was als het de kosten van het bezwaar betrof, is mede terug te voeren op het ontbreken van een bepaling als artikel 8:75a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten aanzien van die kosten. Herroept een bestuursorgaan zijn besluit in de bezwaarfase, dan moet het zelf beslissen over vergoeding van de bezwaarkosten. Het is voor de belanghebbende dan niet mogelijk om daar afzonderlijk om te vragen bij de rechter. Dit betreft evenwel een andere situatie dan hier aan de orde, waarop hierna onder 4.8 nog zal worden ingegaan. De Raad is anders dan voorheen van oordeel dat in situaties als deze, waarin het betrokken bestuursorgaan zijn besluit heeft gehandhaafd en tegemoetkoming zoals genoemd in artikel 8:75a van de Awb dus niet aan de orde is, het enkele niet toekennen van een vergoeding van bezwaarkosten niet langer een zelfstandig procesbelang oplevert, en trekt zijn rechtspraak in zoverre dus gelijk met de rechtspraak over procesbelang in relatie tot proceskosten in beroep en hoger beroep.

4.7. In wat de gemachtigde van appellant in dit verband heeft aangevoerd, ziet de Raad geen aanleiding hierover anders te oordelen. De gemachtigde heeft met name gewezen op de laagdrempeligheid van zijn juridische “no cure, no pay”-praktijk, in het bijzonder voor minder vermogende belanghebbenden, die immers geheel kosteloos kunnen procederen. Die mogelijkheid zal, aldus de gemachtigde, feitelijk wegvallen als het niet vergoeden van bezwaarkosten niet langer een zelfstandige ingang tot de bestuursrechter biedt, want zijn praktijk drijft mede op die ingang. Voor de door de gemachtigde bedoelde groep belanghebbenden is evenwel het geldende stelsel van gefinancierde rechtsbijstand in het leven geroepen. Van belang in dat verband is dat, zoals in het kader van de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm nog eens is benadrukt, de proceskostenvergoeding niet is bedoeld als volledige schadevergoeding, maar als tegemoetkoming in de daadwerkelijke kosten. Dat bepaalde proceskosten voor eigen rekening blijven, behoort, aldus de Memorie van Toelichting bij genoemde wet, tot de normale risico’s van het maatschappelijk verkeer.5

4.8. Uitgangspunt is dus voortaan dat het enkele niet vergoeden van bezwaarkosten niet langer een zelfstandig procesbelang oplevert. Er is aanleiding hierop wel de volgende uitzondering te maken. Mede in verband met het ontbreken van een bepaling als artikel 8:75a van de Awb, moet nog steeds procesbelang aanwezig worden geacht als het betrokken bestuursorgaan zijn besluit in bezwaar heeft herroepen zonder daarbij een vergoeding van bezwaarkosten toe te kennen terwijl daar wel om was gevraagd, of als de hoogte van een toegekende vergoeding van bezwaarkosten in geschil is. De rechterlijke beoordeling blijft dan in beginsel beperkt tot de gegeven beslissing over de bezwaarkosten als zodanig. Een vergelijkbare uitzondering geldt zoals gezegd overigens al ten aanzien van een gegrond verklaard beroep door de rechtbank.6

4.9. In dit geval is laatstbedoelde situatie niet aan de orde. Dat betekent dat in deze zaken geen procesbelang meer aanwezig is.

Conclusie en gevolgen

5. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet-ontvankelijk is vanwege het ontbreken van procesbelang. Het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 slaagt niet .

6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

• verklaart het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet-ontvankelijk;
• bevestigt aangevallen uitspraak 2.

Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en H.J. de Mooij en J. Brand als leden, in tegenwoordigheid van C.K. Teunissen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 april 2024.