Riool- en afvalstoffenheffing; overschrijding opbrengstlimiet

Verweerder heeft aan eiser voor het jaar 2019 aanslagen rioolheffing (zaak 21/3068) en afvalstoffenheffing (zaak 21/3069) opgelegd.

Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 21 februari 2020 beide aanslagen gehandhaafd.

Eiser heeft daartegen bij brief van 3 april 2020, dezelfde dag ontvangen door de rechtbank, beroep ingesteld.

Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn telkens in afschrift verstrekt aan de wederpartij.

Het onderzoek ter zitting heeft voor beide zaken gezamenlijk en gelijktijdig plaatsgevonden op 25 mei 2022. Namens eiser is verschenen zijn gemachtigde. Namens verweerder zijn verschenen [persoon A] en [persoon B] .

Overwegingen

Feiten

1. De gemeenteraad van de gemeente [gemeente 1] heeft voor het jaar 2019 een Verordening rioolheffing 2019 (Verordening rioolheffing 2019) en een Verordening afvalstoffenheffing 2019 (Verordening afvalstoffenheffing 2019) vastgesteld.

2. Eiser is gebruiker van een perceel in de gemeente [gemeente 1] , van waaruit water direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd en is als zodanig belastingplichtig voor de door de gemeente [gemeente 1] in het jaar 2019 geheven rioolheffing.

3. Eiser maakt in het jaar 2019 in de gemeente [gemeente 1] gebruik van een perceel ten aanzien waarvan ingevolge de artikelen 10.21 en 10.22 van de Wet Milieubeheer een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt en is als zodanig belastingplichtig voor de door de gemeente [gemeente 1] in het jaar 2019 geheven afvalstoffenheffing.

4. Aan eiser is voor het jaar 2019 op de voet van de hiervoor genoemde verordeningen een aanslag rioolheffing respectievelijk afvalstoffenheffing opgelegd.

5. In de door de gemeenteraad van de gemeente [gemeente 1] op 8 november 2019 vastgestelde Programmabegroting 2019 zijn over de rioolheffing onder meer de volgende staten opgenomen:

(+ =

voordeel, - = nadeel)

De jaarrekening 2019 van de gemeente [gemeente 1] bevat de volgende opstelling ter zake van de rioolheffing:

* (

inclusief 2e Tussentijdse rapportage 2019)

In de jaarrekening 2019 is de ontwikkeling van de voorziening riolering gespecificeerd als volgt:

6. In de door de gemeenteraad van de gemeente [gemeente 1] vastgestelde Programmabegroting 2019 is over de afvalstoffenheffing de volgende staat opgenomen:

De jaarrekening 2019 van de gemeente [gemeente 1] bevat de volgende opstelling ter zake van de afvalstoffenheffing:

7. Bij uitspraak van 21 februari 2020 heeft verweerder in één geschrift de tegen genoemde aanslagen ingediende bezwaren ongegrond verklaard.

Geschil

8. In geschil is of de aanslagen rioolheffing en afvalstoffenheffing terecht zijn opgelegd. Meer in het bijzonder gaat het er in beide zaken om of:

• de uitspraak op bezwaar door een daartoe bevoegde persoon is gedaan;
• verweerder in bezwaar voldoende informatie heeft verstrekt;
• de opbrengstlimiet is overschreden.

Beoordeling van het geschil

Bevoegdheid

9. Eiser voert aan dat de op bezwaar is genomen door een persoon die daartoe niet bevoegd is.

10. Verweerder heeft ter zitting onweersproken gesteld dat [persoon C] , de ondertekenaar van de uitspraak op bezwaar, de manager publiekszaken en de heffingsambtenaar van de gemeente [gemeente 2] is. Uit het mandaatbesluit van 22 december 2017 volgt dat de heffingsambtenaar van de gemeente [gemeente 1] de medewerkers van het team publiekszaken van de gemeente [gemeente 2] en de heffingsambtenaar van de gemeente [gemeente 2] heeft gemandateerd om namens de heffingsambtenaar van de gemeente [gemeente 1] besluiten te nemen en te ondertekenen. De rechtbank is daarom van oordeel dat de uitspraak op bezwaar bevoegd is genomen.

Overleggen van stukken

11. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder de inzageplicht van artikel 7:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft geschonden door niet voorafgaand aan het doen van een uitspraak op bezwaar inzage te geven in de programmabegroting en het Gemeentelijk Rioleringsplan [gemeente 1] 2017-2021 (GRP). Hierdoor kon hij zijn stellingen niet nader onderbouwen. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat hij bij de uitspraak op bezwaar aanvullende stukken heeft gevoegd en dat hij deze stukken niet eerder met eiser heeft gedeeld. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze stukken eerder in de bezwaarfase had moeten overleggen, zodat sprake is van een schending van artikel 7:4 van de Awb. Eiser is hierdoor in zijn belangen geschaad. De rechtbank ziet geen aanleiding om vanwege dit verzuim de aanslagen te vernietigen. Verweerder heeft deze stukken (weliswaar te laat) aan eiser verstrekt, maar deze stukken zijn in het kader van het beroep in het geding gebracht, zodat eiser en de rechtbank daarvan kennis hebben kunnen nemen. Wel ziet de rechtbank in de handelwijze van verweerder op dit punt aanleiding hem te veroordelen in de proceskosten.

Overschrijding opbrengstlimiet - algemeen

12. Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet kan, onder de naam rioolheffing, door de gemeente een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan – kort gezegd – de verwerking van huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en hemelwater, en aan maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand. Uit de tekst van het artikel en de totstandkomingsgeschiedenis volgt dat de tarieven van deze bestemmingsheffing zodanig moeten worden vastgesteld dat de met de rioolheffing te behalen geraamde baten de geraamde lasten ter zake niet overschrijden (de opbrengstlimiet).

13. De afvalstoffenheffing is eveneens een bestemmingsheffing, die, op grond van artikel 15.33 van de Wet milieubeheer, dient ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen. Ook voor de afvalstoffenheffing geldt dat zij moet voldoen aan een opbrengstlimiet.

14. Bij de beoordeling van de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden en de stelplicht en bewijslast daaromtrent, verwijst de rechtbank naar de rechtspraak van de Hoge Raad.1 Deze regels kunnen als volgt worden samengevat. Indien een belanghebbende een overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, ligt het op de weg van de heffingsambtenaar om inzicht te geven in de ramingen van baten en lasten die in de begroting zijn opgenomen. Hierbij hoeft niet ten aanzien van alle in de begroting opgenomen posten zekerheid of een volledig inzicht te bestaan. Omdat de bewijslast van de feiten die een overschrijding van de opbrengstlimiet onderbouwen op de belanghebbende rust, dient hij, nadat de heffingsambtenaar aldus inzicht heeft verschaft, voldoende gemotiveerd te stellen waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’ en of wel alle baten in de raming zijn meegenomen. Vervolgens dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen te verschaffen. Aan die inlichtingen mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de stellingen van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. Indien een belanghebbende vervolgens stelt dat de in deze inlichtingen begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn, komt bewijslevering aan de orde en draagt belanghebbende de bewijslast.2

Overschrijding opbrengstlimiet rioolheffing

15. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat het enkele feit dat overschotten worden gedoteerd aan de post ‘Voorziening riolering’ niet zonder meer met zich brengt dat sprake is van een last ter zake van de riolering. Eiser wijst op een arrest van de Hoge Raad van 27 september 20193.

16. Het ligt op de weg van verweerder om over deze post ‘Voorziening riolering’ informatie te verschaffen. Verweerder heeft daartoe in zijn stukken en ter zitting nader toegelicht dat het tarief van de rioolheffing is gebaseerd op het door de gemeenteraad van de gemeente [gemeente 1] vastgestelde GRP. Hij heeft gesteld dat sprake is van een voorziening als bedoeld in artikel 44, tweede lid, van het Besluit begroting verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Om toekomstige schommelingen in de rioleringsuitgaven op te kunnen vangen en gedurende de looptijd een gelijkblijvend tarief rioolheffing (exclusief inflatie) te waarborgen, heeft verweerder voor de rioolheffing een egalisatievoorziening (Voorziening riolering en waterzuivering; de voorziening) gevormd. Dit is een "voorziening van derden verkregen middelen met een specifieke bestemming". Het gaat om gelden die bij de inwoners van de gemeente zijn geheven voor de taak riolering. Deze voorziening wordt alleen voor riooltaken ingezet, aldus verweerder.

17. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat de toevoeging aan de voorziening kan worden aangemerkt als een last ter zake van de riolering. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat verweerder ter zitting desgevraagd heeft verklaard dat er geen rechtstreekse koppeling is tussen het bedrag van de voorziening en de investeringen die uit hoofde van het GRP moeten worden gedaan. De rechtbank heeft verweerder voorgehouden dat uit zijn verklaring en de door hem overgelegde stukken volgt dat de post ‘Voorziening riolering’ een sluitpost is, te weten het verschil tussen de geraamde baten en de geraamde lasten. Verweerder heeft dit niet weersproken, maar enkel gesteld dat de gelden van de voorziening alleen voor de riolering mogen worden gebruikt. De rechtbank is van oordeel dat een dergelijke sluitpost niet zonder meer kan worden gelijkgesteld met een (als last ter zake van de riolering op te nemen) reservering voor toekomstig onderhoud of toekomstige vervangingsinvestering omdat er geen relatie is te leggen met het GRP. Bovendien is niet geborgd dat de opbrengst van de rioolheffing ook daadwerkelijk uitsluitend aan de riolering zal worden besteed.

18. De rechtbank stelt vast dat uit de jaarrekening volgt dat de stand van de voorziening per 31 december 2018 € 4.839.576 bedraagt. De overdekking bij de opbrengst van de rioolheffing over het jaar 2019 bedraagt volgens de begroting 2019 € 469.800. Over het jaar 2019 is uiteindelijk een overschot gerealiseerd van € 250.274. Dit bedrag is toegevoegd aan de voorziening. De stand van de voorziening per 31 december 2019 bedraagt € 5.089.850. In het jaar 2019 zijn er geen bedragen onttrokken aan de voorziening noch is er een bedrag ten laste van de voorziening vrijgevallen. De rechtbank wijst er verder op dat in het GRP staat vermeld dat in 2017 en 2018 de inkomsten uit de rioolheffing groter zijn dan de lasten, maar vanaf 2019 de inkomsten lager zullen zijn dan de lasten en vanaf dat moment de voorziening wordt aangewend om de tekorten op te vangen. Feitelijk zijn, zoals verweerder in dupliek heeft toegelicht, ook in 2020 de baten nog steeds groter dan de lasten.

19. Omdat de geraamde baten de geraamde lasten met meer dan 10 procent overschrijden, kan de voorziening in 2019 niet in aanmerking genomen worden als een last ter zake van de riolering. Dit leidt ertoe dat de Verordening rioolheffing 2019 ten aanzien van eiser onverbindend is. De aanslag rioolheffing kan derhalve niet in stand blijven. Het beroep is gegrond.

20. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden tegen de aanslag rioolheffing geen bespreking meer.

Overschrijding opbrengstlimiet afvalstoffenheffing

21. Eiser heeft ook voor de afvalstoffenheffing een overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde gesteld. Verweerder heeft vervolgens inzicht gegeven in de ramingen van baten en lasten die in de begroting zijn opgenomen.

22. Eiser heeft ter zitting verklaard dat verweerder in de beroepsfase de toerekening van de posten “compensabele BTW” en “huishoudafval” voldoende heeft onderbouwd. Hij heeft verder in zijn beroepschrift en ter zitting gemotiveerd gesteld waarom naar zijn mening ten aanzien van de overheadkosten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Een onderbouwing van het door verweerder gehanteerde uurtarief voor overhead ad € 38 of een andere onderbouwing met stukken van de toegerekende (geraamde) overheadkosten ontbreekt. Een totaalbedrag aan overheadkosten wordt wel gegeven, maar de toerekening aan de diverse posten en hoe het aantal uren is onderbouwd, is niet duidelijk. Niet valt te zien waar de door verweerder opgevoerde kosten vandaan komen, noch hoe de aan de (sub)posten toegerekende bedragen zich verhouden tot het aantal daaraan begrote uren. Zo is bijvoorbeeld niet te zien hoeveel uren zien op kosten voor juridisch advies of afvalkosten, aldus nog steeds eiser.

23. Aangezien eiser voldoende gemotiveerd heeft gesteld dat ten aanzien van de overheadkosten redelijke twijfel bestaat of sprake is van een last ter zake, is het aan verweerder om aan te tonen dat deze twijfel ongegrond is. Daartoe heeft verweerder uitsluitend verwezen naar de programmabegroting, welke begroting hij door middel van een linkje in zijn conclusie van dupliek aan eiser heeft verstrekt. In deze begroting heeft verweerder de overheadkosten, het aantal uren en het aantal medewerkers vermeld. Het door hem in de begroting vermelde gemiddeld uurtarief van € 38 heeft hij berekend door de totale personeelskosten die niet direct aan een taakveld zijn toe te rekenen plus de indirecte lasten te delen door het aantal direct aan de taakvelden doorbelaste productieve uren.

24. Verweerder heeft, ook desgevraagd ter zitting, niet duidelijk kunnen maken op grond waarvan hij de stellingen van eiser betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door eiser opgeworpen twijfel ongegrond is. Verweerder heeft aldus niet naar vermogen nadere inlichtingen verschaft over de vraag of de overheadkosten voor de afvalstoffenheffing zijn aan te merken als een last ter zake. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder zijn standpunt dat de overheadkosten wel zijn aan te merken als een last ter zake nader moeten onderbouwen door meer informatie te verstrekken en meer inhoudelijk op de door eiser genoemde punten in te gaan dan dat hij heeft gedaan. Het in dupliek verstrekte linkje naar de programmabegroting is onvoldoende om tot de conclusie te komen dat de overheadkosten zijn aan te merken als een last ter zake. De overheadkosten dienen daarom buiten beschouwing te blijven.

25. Het voorgaande leidt cijfermatig tot het volgende. Uit de door verweerder overgelegde programmabegroting blijken geraamde lasten ter zake van € 3.624.400 en geraamde opbrengsten van € 3.098.300. Tot de geraamde lasten ter zake behoort onder meer een post genoemd “Overhead” van (afgerond) € 260.900 (6.866 uur à € 38). Zoals hiervoor overwogen ontbreekt een voldoende gespecificeerd cijfermatig inzicht in de post “overhead”, zodat deze in zijn geheel als ‘last ter zake’ buiten beschouwing dient te blijven.

26. Na eliminatie van deze post uit de ‘lasten ter zake’ bedragen de geraamde baten € 3.620.400 (€ 3.098.300 plus € 522.100 begrote vrijval uit de voorziening) en de geraamde lasten € 3.363.500 (€ 3.624.400 -/- € 260.900), zodat de geraamde baten de geraamde lasten met € 256.900 overschrijden.

27. De opbrengstlimiet is derhalve met afgerond 7,64% (256.900/3.363.500*100%) overschreden. Dit betekent dat ten aanzien van eiser de Verordening afvalstoffenheffing 2019 partieel onverbindend is4. De rechtbank zal daarom de aanslag afvalstoffenheffing verminderen tot € 107,58 (100/107,64 maal € 115,80). Het beroep is gegrond.

Vergoeding van immateriële schade

28. Eiser heeft verzocht om toekenning van een vergoeding voor immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank gaat bij de beoordeling van dit verzoek uit van de regels die de Hoge Raad hiervoor heeft gegeven in het overzichtsarrest van 19 februari 2016.5

29. Op grond van een beleidsregel van de Minister van Justitie en Veiligheid6 is het niet nodig de Staat om een reactie te vragen op het verzoek om schadevergoeding. De rechtbank beschouwt voor de toekenning van een vergoeding voor geleden immateriële schade onderhavige als aparte zaken. Deze zaken hebben in hoofdzaak geen betrekking op hetzelfde onderwerp omdat zij zien op verschillende heffingen en de geschillen hangen niet met elkaar samen nu zij, zoals hiervoor is overwogen, tot verschillende uitkomsten leiden7. De rechtbank zal daarom in elke zaak afzonderlijk een vergoeding toekennen.

30. Voor een uitspraak in eerste aanleg geldt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. De termijn vangt in beginsel aan op het moment waarop verweerder het bezwaarschrift ontvangt.

31. In beide zaken is de redelijke termijn begonnen op 12 juli 2019 (ontvangst bezwaarschrift door verweerder) en eindigt op de datum van deze uitspraak. Dit is een periode van ruim drie jaar. De termijn is overschreden met dertien maanden. Dit betekent een vergoeding voor geleden immateriële schade van drie keer een half jaar maal € 500 is € 1.500.

Hiervan komt voor rekening van verweerder de periode van 12 juli 2019 tot 21 februari 2020. Dit is afgerond acht maanden. Dit betekent een overschrijding van de termijn van een half jaar die aan verweerder toekomt met twee maanden. De rest van de termijn moet worden toegerekend aan de beroepsfase. Gelet op de redelijke duur voor de beroepsfase van anderhalf jaar betekent dit een overschrijding van de redelijke termijn met elf maanden.

De termijnoverschrijding is voor 11/13 deel aan de rechtbank en voor 2/13 deel aan verweerder toe te rekenen. De rechtbank zal daarom in elke zaak de Staat veroordelen tot vergoeding van (11/13 * € 1.500 =) € 1.269,23 en verweerder tot vergoeding van (2/13 * € 1.500 =) € 230,77 aan eiser.

Conclusie

32. Gelet op het voorgaande dienen de beroepen gegrond te worden verklaard.

33. De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van bezwaar en beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank beschouwt in dit verband beide zaken als niet met elkaar samenhangend. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in iedere zaak vastgesteld op € 2.056 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 269, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759 en een wegingsfactor 1). In beide zaken is geen griffierecht geheven.

Beslissing

De rechtbank:

• verklaart de beroepen gegrond;
• vernietigt de uitspraken op bezwaar;
• vernietigt de aanslag rioolheffing 2019;
• vermindert de aanslag afvalstoffenheffing 2019 tot een bedrag van € 107,58 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak op bezwaar in de zaak 21/3069;
• veroordeelt verweerder tot vergoeding van de proceskosten tot een bedrag van € 4.112 (twee keer € 2.056);
• veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding van € 461,54 (twee keer € 230,77) vanwege de overschrijding van de redelijke termijn;
• veroordeelt de Staat tot het betalen van een schadevergoeding van € 2.538,46 (twee keer € 1.269,23) vanwege overschrijding van de redelijke termijn;
• bepaalt dat de vergoeding immateriële schadevergoeding en de proceskostenvergoeding worden vermeerderd met de wettelijke rente vanaf vier weken na de dagtekening van deze uitspraak tot aan de dag van de algehele voldoening.

Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Linssen, voorzitter, mr. WW. Monteiro en mr. L.Y. Gramsbergen, rechters, in tegenwoordigheid van mr. H.H. Ruis, griffier.