Geen sprake van toeslagpartner; kindgebonden budget ten onrechte verlaagd

Uitspraak op het hoger beroep van appellante, wonend te woonplaats, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 1 september 2022 in zaak nr. 22/1450 in het geding tussen

appellante

en

de Belastingdienst/Toeslagen (thans: de Dienst Toeslagen).

Procesverloop

Bij besluit van 22 september 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het kindgebonden budget van [appellante] voor de periode vanaf juni 2021 opnieuw berekend en van € 2.594,00 naar € 1.513,00 verlaagd.

Bij besluit van 3 februari 2022 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 1 september 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Belastingdienst/Toeslagen en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 mei 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat te Amsterdam, en de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.

Overwegingen

1. In geschil is of de Belastingdienst/Toeslagen de minderjarige partner van [appellante] terecht heeft aangemerkt als haar toeslagpartner als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onder a, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) voor de periode van september 2021 tot en met december 2021.

Inleiding

2. [appellante] had ten tijde hier van belang een relatie met [persoon]. Op 9 mei 2021 hebben zij een zoon gekregen. [appellante] stond vanaf 11 mei 2021 tot aan haar meerderjarigheid op 23 april 2023 onder toezicht van Stichting Samen Veilig Midden-Nederland. Zij is door de kinderrechter uit huis geplaatst.

3. Bij besluit van 23 juli 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kindgebonden budget voor [appellante] opnieuw berekend op een bedrag van € 2.594,00. Het kindgebonden budget is verhoogd met de tegemoetkoming voor alleenstaande ouders (de zogenoemde alleenstaande ouderkop).

4. Met ingang van 16 augustus 2021 is [appellante] met haar zoon volgens de basisregistratie personen ingeschreven op de [locatie] in [woonplaats]. Dit is het adres van [persoon] en zijn ouders. Daarom zijn [appellante] en [persoon] per 1 september 2021 aangemerkt als toeslagpartners. Dit heeft geleid tot het besluit van 22 september 2021.

Wettelijk kader

5. De tekst van de voor de beoordeling van het hoger beroep relevante bepalingen is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Hoger beroep en de beoordeling daarvan

Uitleg van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awir

6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awir van toepassing is op minderjarige tienermoeders. In de Awir is hierover niets bepaald. Het is niet logisch en in strijd met de wetssystematiek om [appellante] en [persoon] als toeslagpartners aan te merken. Zij is immers gedwongen uit huis geplaatst in de woning van [persoon] en zijn ouders. Verder mogen minderjarigen volgens de regels van het Burgerlijk Wetboek niet huwen en ook geen geregistreerd partnerschap aangaan. Zij kunnen voor de wet geen partner hebben, tenzij zij meerderjarig zijn verklaard. [appellante] heeft een verzoek tot meerderjarigverklaring ingediend, maar dat verzoek is afgewezen. [appellante] en [persoon] kunnen financieel niet voor elkaar zorgen en haar ouders komen hun onderhoudsplicht jegens haar niet na. Bovendien volgt uit artikel 3, vijfde lid, van de Awir dat eigen kinderen en aan- of bloedverwanten tot de leeftijd van 27 jaar niet worden meegenomen in het toeslagpartnerbegrip. De reden hiervan is dat meerderjarige kinderen in deze leeftijd nog bezig zijn met school of studie en weinig werkervaring hebben. Zij kunnen dus nog niet bijdragen en vaak ook niet zelfstandig wonen vanwege het woningtekort. Het oordeel van de rechtbank strookt niet met de leeftijdsgrenzen in het Burgerlijk Wetboek, de Awir, de Algemene wet rijksbelastingen (hierna: Awr) en andere wetten, zoals de Participatiewet.

6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 7 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2220, onder 5.3), heeft de wetgever bij de vormgeving van het wettelijk partnerbegrip gekozen voor een regeling waarbij op grond van objectiveerbare gegevens en dus niet op basis van een materiële toets door de Belastingdienst/Toeslagen wordt vastgesteld of een belanghebbende een partner heeft (Kamerstukken II, 2009-2010, 32 130, nr. 3, p. 25). Dit is zo geregeld uit het oogpunt van een eenduidige uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen. Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen automatisch de beschikbare informatie uit de basisregistratie personen betrekt bij de verwerking van aanvragen om toeslagen.

6.2. Niet in geschil is dat [appellante] en [persoon] vanaf 16 augustus 2021 op hetzelfde adres zijn ingeschreven en dat de zoon van [appellante] uit hun relatie is geboren. Daarmee is de situatie van [appellante] een geval als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awir. De feitelijke omstandigheden van de leefsituatie, zoals [appellante] die heeft geschetst door er op te wijzen dat zij en [persoon] niet financieel voor elkaar kunnen zorgen, dat zij onder toezicht staat van de overheid, dat haar ouders hun onderhoudsplicht jegens haar niet nakomen en dat zij en [persoon] vanwege het woningtekort niet zelfstandig kunnen wonen, zijn daarom niet van belang voor het antwoord op de vraag of zij en [persoon] toeslagpartners zijn en de daaruit voortvloeiende hoogte van de toeslag.

6.3. De wetgever heeft in artikel 3, vijfde lid, van de Awir wel twee uitzonderingen opgenomen, waaronder ook de door [appellante] genoemde situatie waarin sprake is van eigen kinderen en aan- of bloedverwanten tot de leeftijd van 27 jaar. In het geval van [appellante] doet geen van deze uitzonderingen zich voor. De wetgever heeft geen uitzondering gemaakt voor minderjarige partners die op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awir als toeslagpartners worden aangemerkt.

6.4. Dat in het kader van de Awr alleen een meerderjarige een partner kan zijn, neemt niet weg dat de wetgever in het kader van de Awir bewust heeft gekozen voor een materieel ruimer partnerbegrip voor ongehuwd samenlevenden (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 764, nr. 3, p. 14). Daar komt bij dat uit artikel 10, eerste lid, van de Awir volgt dat een minderjarige bekwaam is om de rechtshandelingen te verrichten die noodzakelijk zijn om een tegemoetkoming te verkrijgen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat (onder andere) hieruit volgt dat de regels in het kader van de inkomensafhankelijke regelingen bij minderjarigen niet anders moeten worden toegepast dan bij meerderjarigen. De wetgever heeft er met deze bepaling voor gekozen dat een minderjarige zelf de tegemoetkoming kan aanvragen waarop hij of zij aanspraak heeft, bijvoorbeeld een tienermoeder die aanspraak heeft op een tegemoetkoming in de kosten van de kinderopvang (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 764, nr. 3, p. 45). Gelet hierop valt niet in te zien dat bepaalde regels in het kader van de beoordeling van de aanspraak op toeslagen, zoals regels ten aanzien van de vaststelling van toeslagpartnerschap (bij het kindgebonden budget), niet ook van toepassing zijn bij minderjarigen.

6.5. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen [persoon] terecht als toeslagpartner van [appellante] heeft aangemerkt.

Het betoog slaagt niet.

De evenredigheid van het toeslagpartnerschap in dit geval

7. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er bij de vaststelling van het toeslagpartnerschap en het op basis daarvan berekenen van de hoogte van het kindgebonden budget geen ruimte is voor een belangenafweging en/of voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen heeft voor [appellante] onevenredige gevolgen. Zij bevindt zich in een zeer kwetsbare situatie doordat zij gedwongen uit huis is geplaatst in de woning van [persoon] en zijn ouders. Zij moet voor haar kind zorgen, maar zij krijgt niet de tegemoetkoming voor een alleenstaande ouder, terwijl er geen inkomen is. Zij wijst hierbij op de conclusie van staatsraad advocaat-generaal G. Snijders van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1441, onder 12.2 en 12.4.

7.1. De conclusie van staatsraad advocaat-generaal G. Snijders heeft onder meer geleid tot de uitspraak van de grote kamer van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772 (hierna: de uitspraak van 1 maart 2023). De Afdeling beoordeelt de uitspraak van de rechtbank en het hoger beroep van [appellante] daarom aan de hand van de uitspraak van 1 maart 2023.

7.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 3 van de Awir dwingend is geformuleerd en dat de tekst van die bepaling geen ruimte laat om daarvan af te wijken. De Awir is bovendien een wet in formele zin. Gelet op de uitspraak van 1 maart 2023, onder 9.6 en 9.10, kan de rechter artikel 3, tweede lid, van de Awir daarom niet toetsen aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en aan het evenredigheidsbeginsel.

7.3. In de uitspraak van 1 maart 2023 is onder 9.11 tot en met 9.14 uiteengezet dat aanleiding kan bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van een wettelijke bepaling leidt, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dat is het geval, indien die niet verdisconteerde omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht, dat die toepassing achterwege moet blijven (vergelijk de uitspraak van 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4215).

7.4. Naar het oordeel van de Afdeling moet de toepassing van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awir in het geval van [appellante] achterwege blijven, omdat die toepassing in haar bijzondere geval leidt tot onevenredige gevolgen die de wetgever niet heeft voorzien en die dus niet zijn verdisconteerd in de Awir. De achterliggende gedachte bij het vervallen van de alleenstaande ouderkop is dat de partner van degene die een recht op kindgebonden budget heeft kan bijdragen aan de kosten voor opvoeding en verzorging. In het geval van [appellante] gaat het om twee minderjarige ouders. Daarnaast vloeit bij [appellante] het samenwonen van [appellante] met de vader van haar kind voort uit een gedwongen uithuisplaatsing door de rechter. Er is in het geval van [appellante] dan ook geen sprake van een bewuste keuze van [appellante] om in de woning van [persoon] en zijn ouders te gaan wonen. Uit de onder 6.1 tot en met 6.4 bedoelde afweging van de wetgever valt niet af te leiden dat de wetgever zich bij de totstandkoming van de Awir rekenschap heeft gegeven van de gevolgen voor het kindgebonden budget in de bijzondere situatie waarin [appellante] zich ten tijde van belang bevond. Van belang is verder dat het in dit geval niet mogelijk is om het gemis van de aanvullende inkomensondersteuning te compenseren in de bijstandssfeer. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2788, kan in voorkomende gevallen het gemis van aanvullende inkomensondersteuning van overheidswege voor de kosten van de opvoeding van een kind worden gecompenseerd in de bijstandssfeer. Uit artikel 13, eerste lid, onder f van de Participatiewet volgt dat een minderjarige geen recht heeft op bijstand. Aangezien zowel [appellante] als [persoon] ten tijde van belang minderjarig waren, is het voor hen niet mogelijk het gemis van de verhoging van het kindgebonden budget met de tegemoetkoming voor alleenstaande ouders te compenseren in de bijstandssfeer. Daargelaten de vraag of de toepassing van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awir op zichzelf bij twee minderjarige ouders tot onevenredige gevolgen leidt, zijn naar het oordeel van de Afdeling in het geval van [appellante] de gevolgen van het vervallen van de alleenstaande ouderkop in ieder geval onevenwichtig en had de Belastingdienst/Toeslagen daarom deze niet voor haar rekening mogen laten komen. Bij het bepalen van de aanspraak van [appellante] op het kindgebonden budget moet artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awir daarom buiten toepassing worden gelaten.

7.5. Het betoog slaagt.

Conclusie

8. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 3 februari 2022 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens schending van het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Zij zal het besluit van 22 september 2021 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 3 februari 2022.

9. De Dienst Toeslagen moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

1. verklaart het hoger beroep gegrond;
2. vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 1 september 2022 in zaak nr. 22/1450;
3. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
4. vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 3 februari 2022, met kenmerk BOB OH;
5.  herroept het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 22 september 2021, met kenmerk 2568.29.33.O.T.SC.21.2.
6. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
7. veroordeelt de Dienst Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. M.M. Kaajan en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2024

BIJLAGE - JURIDISCH KADER

Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen

Artikel 3. Partner

2. In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:

a. uit wiens relatie met de belanghebbende een kind is geboren;

[…]

e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende een verzoek indient om niet als partner te worden aangemerkt van degene, bedoeld in de aanhef van dit lid, bij welk verzoek de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander of dat beiden op zakelijke gronden een eigen gedeelte van de woning huren van een derde; of

[…]

Artikel 13b. Belangenafweging en evenredigheidsbeginsel

1. Bij het vaststellen van een beschikking op grond van deze wet, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling weegt de Belastingdienst/Toeslagen de rechtstreeks betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.

2. De voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een beschikking als bedoeld in het eerste lid mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met die beschikking te dienen doelen.