Gaat COVID-19 iets veranderen aan de fiscale crisis?

Opinie

Benauwende tijden: COVID-19

Ik sla zojuist Henk Oosterling’s verzet in ecopanische tijden dicht en wat las ik op p. 171:

Henk Oosterling is een gedreven filosoof en Kendo-beoefenaar van het Noordereiland die al jarenlang de filosofie combineert met sociaal-maatschappelijke projecten in Rotterdam-Zuid. (Toevallig het gebied waar ik getogen ben.) Vooral zijn lezingen zijn een feest. Henk legt dan in onvervalst Rotterdams uit (heppi Nietzsche zelluf gelesuh dan?) waar het vandaan komt en waar het naar toe gaat. Toch zijn mensen tijdens COVID-19 vooral geïnteresseerd in virologen (begrijp ik) en economen (begrijp ik niet), vooral topeconomen (dat laatste begrijp ik ook niet). (Top)filosofen hebben veel nagedacht over dit soort hyper-aporische tijden, oftewel tijden waarin niemand weet wat te doen. Wat een oorlog is voor een generaal is een crisis voor een filosoof: nu gaat het om het ‘echie’. Sloterdijk heeft in het verleden benadrukt dat – naast solidariteit – mensen sferenbouwers zijn en behoefte hebben aan sferen die als immuunsysteem fungeren. Dat heeft dus met gezondheid te maken. De moderniteit heeft altijd als kenmerk gehad het succesvol beperken van gezondheidsrisico’s en dus het verbeteren van de levensduur van mensen. Veel van de VN-duurzaamheidsdoelen hebben te maken met gezondheid. Een ander kenmerk van het hedendaags leven is de ongekende mobiliteit. Het is zelfs de juridische basis onder iets als de EU. Vrij verkeer van mensen als grondrecht. Het kan overigens niet genoeg benadrukt worden dat het kapitalisme zeker niet inclusief werkt. Voordelen blijven beperkt tot zeg maximaal 25% van de wereldbevolking. Het is van een pijnlijke ironie dat de huidige pandemie een einde maakt aan genoemde kenmerken. Het doet me denken aan de beroemde quote van bokser Mike Tyson: iedereen heeft een plan totdat die op zijn bek wordt geslagen.

Corona en de minder rijke landen

Hoe zou het met minder rijke landen zijn? De Economist (26 maart 2020) – geen sensatiebelust krantje – verhaalt van de post-coronawereld en de ontwikkelingslanden. De titel van het artikel luidt: ‘Het coronavirus kan arme landen verwoesten.’ Het bericht is helder en angstwekkend (hoewel het gebruik van de term ‘arme landen’ niet gelukkig is). De dilemma’s zijn schokkend. De zorg is, zoals Imran Khan, Pakistan’s premier zegt, dat ‘als we de steden sluiten, (…) redden we mensen van corona, maar gaan ze uiteindelijk dood van de honger’.1 Het artikel sluit af met een pleidooi voor generositeit. Het IMF zegt $1.000 miljard aan directe leencapaciteit klaar te hebben liggen. Er is veel meer nodig. Sommigen spreken van ten minste € 2.500 miljard aan additionele hulp (FT April 3, 2020).

Anders dan bij de financiële crisis in 2008 is er weinig samenwerking en er is zeker geen mondiale leidersrol voor de VS weggelegd. Vera Songwe van de VN-Commissie voor Afrika sprak (in the Economist):

Waar zijn de tijden dat toenmalige ministers van Financiën van de VS zoals Geithner en Paulson tijdens de financiële crisis in 2008, ten minste wekelijks met hun Chinese tegenhangers praatten?

Econoom Jayati Ghosh spreekt in haar YouTube-webcast ‘ Covid-19 and the global economy’ van een ‘unprecedented crisis which will dramatically increase current inequalities and require unprecedented measures’.2 Zij dringt aan op een mondiaal antwoord met het IMF in een leidende rol, met enorme liquiditeitsinjecties, schuldverlichting en herstructurering voor in het bijzonder ontwikkelingslanden, herinvoering van kapitaalverkeerrestricties (‘countries will bleed money’) en een mondiaal Marshallplan.

Gaat corona iets veranderen aan de fiscale crisis?

Fiscaal waren we al in een crisis. Gaat COVID-19 hier iets aan veranderen? Komt er een ommezwaai in de publieke opinie? Als we het fiscale slagveld overzien, valt het volgende mij op. Neem het BEPS-project, door de OECD zelf wellustig aangeprezen als innovatief en holistisch. Op het belangrijkste onderwerp – de digitale economie – krijgt de OECD maar niet de consensus die het wil en moet krijgen. Onverminderd het aantal pilaren van wijsheid, is geen enkel land bereid om heffingsrecht op te geven. Waar het ene rijke land (bijvoorbeeld Engeland) het andere (VS) bevecht, hoeven we daar geen hartzeer van te hebben. Maar waar het ontwikkelingslanden betreft, is er eenvoudig geen gelijk speelveld. De titel van een recent redactioneel commentaar door Yariv Brauner is illustratief: ‘Lost in Construction: What Is the Direction of the Work on the Taxation of the Digital Economy?’3

Waar BEPS agressieve tax planning succesvol heeft geproblematiseerd en de transparantie in fiscale zaken vergroot, op het digitale gebied bouwt het een huis op een sterk verouderd en vervallen fundament met bouwers die verdeeld zijn en in ieder geval zelf de beste kamers willen. Van generositeit is niet veel te merken.

Gelijk fiscaal speelveld zeer onwaarschijnlijk

Is het opzetten van inclusieve netwerken genoeg om een gelijk speelveld te krijgen? Dat is zeer onwaarschijnlijk. De lage-inkomenlanden zullen zeker niet zoveel profiteren als zij zouden willen.4

Ik herhaal wat Tsilly Dagan zei in haar boek over belastingconcurrentie: ‘(...) cooperative initiatives on both the bilateral and multilateral level, although portrayed as benefiting all actors involved, are, in fact, instruments that serve the interest of strong and rich countries at the expense of developing countries’. Ook hier geen teken van generositeit.

De wereldeconomie is enorm getroffen door de coronarecessie. Men mag verder aannemen dat gelet op Trump’s ‘America first’-strategie, de Chinese hang naar autoritair bestuur en de steeds slechter wordende relatie tussen de twee grootmachten, multilaterale samenwerking niet tot de haalbaarheden behoort.

Het ligt meer voor de hand dat we een sterke comeback meemaken van belastingconcurrentie maar dan wel binnen de sacrosancte grenzen van het OECD-evangelie, dus zonder al te agressieve tax planning. Concurrentie sluit niet noodzakelijkerwijs vormen van samenwerking uit. Zelfs de VS kunnen dat, als ze willen. Avi Yonah beschrijft de samenhang tussen de Amerikaanse belastinghervormingen en de BEPS-rapporten als volgt:

Avi-Yonah’s uitleg is wellicht te welwillend maar het laat wel de nauwe relatie zien tussen de VS en de OECD en de Amerikaanse invloed ter zake. Ik zie landen als Kenia en Ghana niet eenzelfde impact hebben. (Dit is niet ironisch bedoeld.) Maar uitgaand van een toenemende concurrentie tussen landen is het belangrijk duidelijke voorwaarden vast te stellen waaraan eerlijke concurrentie moet voldoen om eerlijk te zijn. Binnen de EU is daar aardig wat ervaring mee opgedaan en het is van onschatbaar belang dat er instituten zijn die zich daar mee bezig houden zoals de Europese Commissie en – niet te vergeten – het Europese Hof van Justitie. In internationaal verband zie ik dit niet gebeuren omdat – als gezegd – er geen draagvlak is voor een multilaterale route.

Is een ander fiscaal scenario mogelijk?

Een ander scenario is dat sommige landen allerlei anti-ontgaansmaatregelen als GLOBE, BEAT, GILTI of ATAD voor willen zijn en de vennootschapsbelasting überhaupt gaan afschaffen of in ieder geval afzwakken. (Acroniemen die alleen nog een cijfer missen om te worden gebruikt als aanduiding voor een eng virus, dus GILTI-19). Maar nu verliezen landen als Ghana en Nigeria al enorme opbrengsten door lagere olieprijzen of teruglopend toerisme. Hoe kunnen zij politiek een verhoging van de belastingen rechtvaardigen als compensatie voor de recessie, extra financiële injecties en buitenlandse investeerders die het land ontvluchten. Waar miljoenen banen verloren gaan, is Amazon 100.000 nieuwe werknemers aan het inhuren (of zzp’ers?). Bedrijven als Facebook, WhatsApp, Microsoft en onlineshoppingsites als Tokopedia (Indonesia) en Lazada (Africa) zijn booming. Sommigen menen dat een overwinstbelasting op zijn plaats is. Avi-Yonah bijvoorbeeld (en anderen als Gabriel Zucman) hebben dit idee gelanceerd met tarieven oplopend tot 95%.6

Nederland is nog niet zo ver

In Nederland zijn we nog niet zo ver: we hebben een Commissie-Ter Haar nodig om zelfs maar de gewone winst te belasten. Hoeveel mensen weten nu nog steeds niet dat de liquidatieverliesregeling in de vennootschapsbelasting alleen maar voor een groot Nederlands-Engels oliebedrijf in het leven is geroepen? Ene vette pluim voor Bart Snels van Groen Links (en Jan van de Streek)! Booking.com blijft gelukkig bestaan dankzij Nederlandse steun. Vanwege vooral de innovatiebox betaalde ze al niet veel belasting. Is het nu echt niet mogelijk om de eis te stellen dat voorbij een bepaalde omzetgrens van aandeelhouders te eisen dat zij de steun matchen? Of dat dividendbetalingen van de afgelopen vijf jaar worden teruggestort? Het is ook weer zo jammer dat niemand bij Booking.com het lef heeft om in de media uit te leggen waarom men steun nodig heeft. Overigens laten we niet vergeten dat dit van origine Nederlands bedrijf al jaren geleden is uitverkocht aan Amerikanen omdat men in Nederland de deal niet rond kon krijgen. Lock-downs doen we in Nederland intelligent maar globalisering toch vrij naïef en onnozel.

De winnaar van vandaag is de verliezer van morgen

Het punt is echter dat overwinsten in onze moderne tijden vrij eenvoudig kunnen omslaan in oververlies (of is het onderverliezen?). De winnaar van vandaag is de verliezer van morgen. Wie weet nog wie Compaq was? In die zin schreef Mindy Herzfeld een kritisch stuk over de OECD BEPS-strategie. Zij schrijft:

Het verbaast me dat dat ene punt kennelijk een heleboel mensen is ontgaan, mijzelf incluis. Ik heb in mijn actieve adviesperiode meer dan eens meegemaakt dat we een geweldige structuur hadden opgebouwd voor winsten die we geforceerd moesten afbouwen omdat er ineens alleen maar verliezen waren. Niets menselijks is ons vreemd (en ja, voor de cynici onder ons, dan kon je twee keer declareren…).

Indirecte belastingen winnen steeds meer terrein op directe belastingen

Indirecte belastingen winnen meer en meer terrein op de directe belastingen, zeker omdat recessies nu eenmaal leiden tot geringe of afwezige winsten. Indirecte belastingen hebben vaak wel het nadeel dat zij onvoldoende rekening houden met verschillen in draagkracht, maar het voordeel dat zij kennelijk beter in staat zijn om de digitale economie het hoofd te bieden. Als deze indirecte belastingen erin slagen een betere balans te bereiken in opbrengst en fairness, dus dat ook minder draagkrachtigen er eerlijk uitkomen, zullen ze in populariteit alleen maar toenemen. Traditioneel zijn het de directe belastingen die beter scoren op punten van draagkracht, maar de complexiteit, de perceptiekosten, belastingconcurrentie en tax planning hebben een enorme bres geslagen in het succes ervan. Om te overleven moeten deze belastingen simpeler worden en dus concessies doen aan de ideale draagkracht. De vennootschapsbelasting zou wel als overwinstbelasting een glorieuze comeback kunnen maken maar daar staan wetten in de weg, praktische bezwaren en ook wellicht weemoedigheid.

Voor OECD-landen maakt de vennootschapsbelasting zo’n 10% van de totale belastingopbrengst uit. Voor niet-OECD-landen, vooral de laaginkomenlanden is dat percentage veel hoger. En weer trekken deze landen aan het kortste end en zijn afhankelijk van de generositeit van rijke landen.

De beroemde denker Harari (Financial Times 20 maart 2020) schreef dat we de keuze moeten maken tussen een totalitaire bewakingsmaatschappij en een burgermaatschappij en tussen nationaal isolement en mondiale solidariteit. Daarnaast hebben we een nieuwe regelstructuur nodig die raad weet met de toe te nemen concurrentie tussen landen en om steun te geven aan ontwikkelingslanden om te voorkomen dat die landen de prijs gaan betalen van de verhevigde competitie. Ghosh – zie boven – waarschuwt eveneens tegen een autoritaire beweging omdat overheden proactief zullen moeten gaan interveniëren en plannen.

Tijd voor mondiale solidariteit

Intussen betekent dit dat technische assistentie en capaciteitsopbouw nog belangrijker worden voor ontwikkelingslanden. En zij hebben nog een derde keus te maken: investeer je in training voor de lange termijn of ga je voor de kasopbrengsten op korte termijn? De keus is in theorie erg gemakkelijk maar in de praktijk erg moeilijk. In ieder geval blijft investering in kennis en training zeker voor ontwikkelingslanden moeilijk maar essentieel.

Het is nu tijd voor mondiale solidariteit, voor het omdenken van regelsystemen en … generositeit.8