Met inzameling huishoudelijk afval verricht gemeente belaste dienst aan verpakkend bedrijfsleven (1)

Eiseres heeft over het tijdvak 1 januari 2020 tot en met 31 december 2020 aangifte omzetbelasting gedaan en de daarop verschuldigde omzetbelasting voldaan.

Verweerder heeft bij uitspraak van 11 april 2022 het bezwaar tegen de voldoening op aangifte afgewezen.

Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 november 2023.

Namens eiseres zijn de gemachtigde en drs. [naam 2] verschenen. Namens verweerder zijn mr. [naam 3] , mr. [naam 4] en mr. [naam 5] verschenen.

De onderhavige zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met de zaak van de gemeente [gemeente] met zaaknummer SGR 23/1031.

Overwegingen

Feiten

1. Gemeenten zijn op grond van artikel 10.21 Wet Milieubeheer (de Wm) verplicht om ten minste eenmaal per week huishoudelijke afvalstoffen (met uitzondering van grove huishoudelijke afvalstoffen) in te zamelen bij elk binnen hun grondgebied gelegen perceel waar zodanige afvalstoffen geregeld kunnen ontstaan.

2. Per 1 juli 2020 moeten gemeenten op grond van artikel 1 van het Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffen (het Afvalbesluit) zorgdragen voor gescheiden inzameling van huishoudelijk bioafval, papier, metaal, kunststof, glas, textiel, gevaarlijke afvalstoffen en afgedankte elektrische en elektronische apparatuur. Voor zover hier van belang geldt een uitzondering voor metaal, kunststof en glas indien aan de voorwaarden uit artikel 10, derde lid, onder a, van de Kaderrichtlijn afvalstoffen is voldaan. Dit houdt in dat gescheiden inzameling van metaal, kunststoffen en glas niet hoeft als het niet-gescheiden inzamelen ervan niet van invloed is op het potentieel ervan om overeenkomstig artikel 4 voorbereiding voor hergebruik, recycling of andere behandelingen voor nuttige toepassing te ondergaan en een output van die handelingen oplevert waarvan de kwaliteit vergelijkbaar is met die welke door middel van gescheiden inzameling wordt bereikt.

3. Op basis van het Besluit beheer verpakkingen 20141 (Bbv) zijn producenten en importeurs (het verpakkend bedrijfsleven) verantwoordelijk voor de gescheiden inname of de inname en nascheiding van de door hen in Nederland in de handel gebrachte verpakkingen en de door hen geïmporteerde verpakkingen waarvan zij zich in een kalenderjaar hebben ontdaan.2 Het verpakkend bedrijfsleven is verder verplicht om bepaalde doelstellingen te halen met betrekking tot hergebruik en andere nuttige toepassingen van de door hen in de handel gebrachte of geïmporteerde verpakkingen.3

4. In artikel 9 van het Bbv is bepaald dat het verpakkend bedrijfsleven gezamenlijk uitvoering kan geven aan de verplichtingen die zijn opgenomen in dat besluit. Van deze mogelijkheid is gebruik gemaakt. Daartoe is de Stichting Afvalfonds Verpakkingen (Stichting A) opgericht.

5. Om praktisch uitvoering te kunnen geven aan de verplichtingen van het Bbv heeft het verpakkend bedrijfsleven een raamovereenkomst gesloten met het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) voor de jaren 2013 tot en met 2022 (de Raamovereenkomst 2013-2022). De Raamovereenkomst 2013-2022 heeft betrekking op de verpakkingsmaterialen glas, papier en karton, hout, metalen en kunststof en is het vervolg alsook een aanvulling op de raamovereenkomst voor de jaren 2008 tot en met 2012 (Raamovereenkomst 2008-2012).4

6. In de Raamovereenkomst 2013-2022 is bepaald dat het verpakkend bedrijfsleven zorgt voor een robuust en toereikend financieringsstelsel dat voorziet in een fonds (het fonds), waaruit alle benodigde activiteiten voor het uitvoeren van die overeenkomst betaald worden.5 De gemeenten krijgen een vergoeding uit het fonds voor alle kosten die zij moeten maken voor de uitvoering van de Raamovereenkomst 2013-2022.6

7. Uit de Raamovereenkomst 2008-2012 volgt dat Stichting A de administratie voor het fonds uitvoert en dat VNG, VROM en het verpakkend bedrijfsleven een uitvoeringsprotocol zullen vaststellen, waarin wordt opgenomen onder welke voorwaarden en op welke wijze betaling uit het fonds zal plaatsvinden.7 Hiertoe is het zogeheten Uitvoerings- en Monitoringsprotocol (UMP) vastgesteld.

8. In het addendum bij de Raamovereenkomst 2013-2022 is opgenomen dat het verpakkend bedrijfsleven op grond van het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton (de voorloper van het Bbv) verplicht is om de door hen op de markt gebrachte hoeveelheid verpakkingen en de hoeveelheid ingezameld en hergebruikt verpakkingsafval te registreren en te monitoren. Tevens is vermeld dat dit in opdracht van Stichting A, wordt gedaan door Stichting Nedvang (Stichting N).8

9. Voor de jaren 2020 tot en met 2029 is ter aanvulling en opvolging van de Raamovereenkomst 2013-2022 tussen VNG en Stichting A de Ketenovereenkomst Verpakkingen 2020-2029 gesloten. In de Ketenovereenkomst wordt vermeld dat het verpakkend bedrijfsleven een producentenverantwoordelijkheid kent op grond van het Bbv aangaande de door haar op de markt gebrachte verpakkingen, waaraan zij deels collectief uitvoering geeft via Stichting A en dat gemeenten een zorgplicht kennen op grond van de Wet milieubeheer voor de inzameling van huishoudelijk afval, waaronder huishoudelijk verpakkingsafval en gemeenten daarmee het verpakkend bedrijfsleven faciliteren bij het invullen van haar producentenverantwoordelijkheid. Verder wordt vermeld dat VNG en Stichting A in 2019 het Platform Ketenoptimalisatie (PKO) hebben opgestart om flexibeler te kunnen inspelen op ontwikkelingen binnen de verpakkingsketens en afspraken te kunnen maken over oplossingen voor reeds geïdentificeerde en toekomstige knelpunten. VNG en Stichting A hebben binnen het PKO afspraken gemaakt over onder meer aanpassing van de ketenregie met betrekking tot het sorteren en recyclen van Nederlands huishoudelijk kunststof verpakkingsafval en drankenkartons in aanvulling op de bepalingen hieromtrent in de Raamovereenkomst 2013-2022. Concreet zijn VNG en Stichting A in de Ketenovereenkomst overeengekomen dat gemeenten voor wat betreft kunststof verpakkingsafval, metalen verpakkingsafval en drankenkartons de mogelijkheid hebben om in plaats van het ketenregiemodel zoals neergelegd in artikel 8 van de Raamovereenkomst 2013-2022 te kiezen voor het bronscheidingsmodel of het nascheidingsmodel. Voor de verpakkingsmaterialen glas, hout en papier/karton worden de afspraken uit de Raamovereenkomst 2013-2022 gecontinueerd.

10. Eiseres heeft voor de jaren 2020 tot en met 2029 een nieuwe deelnemersovereenkomst gesloten met Stichting N, waarmee zij zich wederzijds verplichten – elk voor de hen toebedeelde rol – te houden aan het bepaalde in de Ketenovereenkomst en de Raamovereenkomst 2013-2022, alsmede de in dat kader genomen besluiten van Stichting A en de VNG in het PKO.9 Dit houdt in dat eiseres per materiaalsoort zorgt voor de gescheiden inzameling van verpakkingsafval dan wel de inzameling en nascheiding van verpakkingsafval zodat producenten en importeurs aan hun verplichtingen uit hoofde van het Bbv kunnen voldoen.10 Eiseres doet vervolgens aan Stichting N elektronisch opgave van alle ingezamelde verpakkingsmaterialen.11 Stichting N controleert deze opgave12 en legt een geaccordeerde opgave van eiseres voor aan Stichting A ter vergoeding van de kosten van eiseres.13 Eiseres mag dienstverleners inschakelen voor het vervullen van haar verplichtingen, maar zij blijft jegens Stichting N verantwoordelijk voor de juiste uitvoering van haar verplichtingen.14

11. Eiseres is voor wat betreft kunststof verpakkingsafval, metalen verpakkingsafval en drankenkartons (PMD) vanaf 1 april 2020 overgegaan op het nascheidingsmodel zoals genoemd in de Ketenovereenkomst. Dit model houdt in dat eiseres zorgdraagt voor de inzameling van afval en haar afval aanbiedt bij een door of namens Stichting A gecontracteerde nascheider, al dan niet zijnde een samenwerkingsverband van gemeenten.15 Eiseres ontvangt met ingang van 2021 van Stichting A, dan wel via de door of namens Stichting A gecontracteerde nascheider, een inzamelvergoeding, gebaseerd op de gebleken kosten voor het op kostenefficiënte wijze inzamelen van het gewichtsaandeel na te scheiden PMD in het voor nascheiding geschikte afval van Nederlandse huishoudens.16 Eiseres ontvangt geen vergoeding voor post-collection activiteiten met betrekking tot PMD.17 Onder post-collection activiteiten wordt verstaan: nascheiding, opslag, overslag, transport, sortering, vermarkting en recycling.18

12. Eiseres heeft in 2020 van Stichting A vergoedingen ontvangen. Eiseres heeft over deze vergoedingen omzetbelasting voldaan.

Geschil

13.In geschil is of eiseres over de door haar van Stichting A ontvangen vergoedingen omzetbelasting verschuldigd is.

14. Eiseres stelt dat zij vanaf 1 april 2020 voor PMD is overgegaan op het nascheidingsmodel. Voor PMD ontvangt zij daarom vanaf 2021 alleen nog een vergoeding van Stichting A voor de inzameling daarvan. Voor glas en papier/karton ontving zij al een vergoeding voor alleen de inzameling. Nu de inzameling van huishoudelijk afval is voorbehouden aan gemeenten, handelt zij in de uitoefening van een overheidstaak. Van een dienst aan Stichting A is daarom geen sprake. Indien de rechtbank van oordeel is dat er wel een dienst is aan Stichting A dan is daarop de verleggingsregeling van toepassing.

15. Verweerder stelt dat eiseres zich tegenover producenten en importeurs van verpakkingen heeft verplicht om deze te faciliteren bij de uitvoering van verplichtingen die aan het verpakkend bedrijfsleven zijn opgelegd. In dat kader heeft eiseres zich verbonden om specifiek verpakkingsafval, afkomstig uit huishoudelijk afval, aan te bieden bij aangewezen afvalverwerkers/recyclers, een administratie te voeren van het afgeleverde recyclebare verpakkingsafval en deze informatie te delen met Stichting N. Hiervoor ontvangt zij van Stichting A een vergoeding. Eiseres begeeft zich hiermee in het economisch verkeer. De inzameling van verpakkingsafval uit huishoudens is namelijk niet voorbehouden aan gemeenten. Dat Stichting A desondanks de gemeenten benadert, is omdat zij de meest gerede partij zijn om dit te doen nu zij wettelijk verplicht zijn om huishoudelijk afval op te halen. Eiseres verricht daarom een dienst onder bezwarende titel aan Stichting A. De verleggingsregeling is hierop niet van toepassing.

Beoordeling van het geschil

16. Vaststaat dat eiseres met ingang van 1 april 2020 voor PMD is overgegaan van het ketenregiemodel naar het nascheidingsmodel. Dit betekent dat eiseres vanaf die datum voor zowel glas, papier als PMD alleen nog de inzameling (en niet ook de nascheiding) verzorgt voor het verpakkend bedrijfsleven. Naar de rechtbank begrijpt, wordt vanaf die datum het PMD ook niet meer gescheiden ingezameld. Eiseres haalt enkel het afval op – waarin het PMD is begrepen – en levert dit af bij een nascheider.

17. De vraag is of eiseres met de inzameling van huishoudelijk verpakkingsafval als belastingplichtige optreedt en in die hoedanigheid belastbare diensten verricht aan Stichting A.

18. Artikel 9, eerste lid, tweede alinea, van de Richtlijn 2006/112/EG (btw-richtlijn) bepaalt dat als „economische activiteit” worden beschouwd, alle werkzaamheden van een fabrikant, handelaar of dienstverrichter, met inbegrip van de winning van delfstoffen, de landbouw en de uitoefening van vrije of daarmede gelijkgestelde beroepen.

19. Van een economische activiteit in de zin van voornoemde bepaling is enkel sprake wanneer een activiteit tot gevolg heeft dat een van de belastbare feiten als bedoeld in artikel 2 van de btw-richtlijn zich voordoet.19

20. Om te kunnen bepalen of de onder 17 vermelde inzameling door eiseres, in de onderhavige omstandigheden, een economische activiteit vormt in de zin van artikel 9, eerste lid, tweede alinea, van de btw-richtlijn, moet daarom in de eerste plaats worden vastgesteld of eiseres in dat kader een dienst verricht in de zin van artikel 2, eerste lid, letter c, van btw-richtlijn.

21. Het inzamelen van huishoudelijk afval – waaronder begrepen huishoudelijk verpakkingsafval – kan niet anders worden aangemerkt dan als een dienst. Hierbij zij opgemerkt dat de inzameling van huishoudelijk verpakkingsafval onontbeerlijk is voor de inname en de recycling van dat verpakkingsafval door het verpakkend bedrijfsleven. Op grond van de deelnemersovereenkomst ontvangt eiseres in 2020 een vergoeding van het verpakkend bedrijfsleven voor alleen de inzameling van glas (garantievergoeding met transportvergoeding) en papier (garantievergoeding met transportvergoeding of een registratievergoeding) en ontvangt zij vanaf 2021 ook een vergoeding voor het op kostenefficiënte wijze inzamelen van het gewichtsaandeel na te scheiden kunststof en metalen verpakkingsafval en drankenkartons in het voor nascheiding geschikte afval van Nederlandse huishoudens. De door eiseres ontvangen vergoedingen van het verpakkend bedrijfsleven houden dus rechtstreeks verband met de inzameling van het huishoudelijk verpakkingsafval. Aldus bestaat er tussen eiseres en het verpakkend bedrijfsleven een rechtsbetrekking waarbij over en weer prestaties worden uitgewisseld, en de door eiseres ontvangen vergoeding de werkelijke tegenwaarde vormt voor de aan het verpakkend bedrijfsleven verleende dienst. Eiseres verricht derhalve aan het verpakkend bedrijfsleven een dienst onder bezwarende titel als bedoeld in artikel 2, eerste lid, letter c, van de btw-richtlijn.

22. Uit het feit dat er sprake is van een dienst onder bezwarende titel in de zin van artikel 2, eerste lid, letter c, van de btw-richtlijn volgt echter niet zonder meer dat er sprake is van belastingplicht c.q. een economische activiteit in de zin van artikel 9, eerste lid, van de btw-richtlijn.20

Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU volgt dat, om vast te stellen of een dienstverrichting is verricht tegen vergoeding, zodat zij moet worden aangemerkt als een „economische activiteit”, alle omstandigheden waaronder zij plaatsvindt moeten worden onderzocht. Hierbij kunnen onder meer de omvang van de clientèle en het bedrag van de opbrengsten in aanmerking worden genomen. Ook kunnen de omstandigheden waarin de betrokkene de betrokken dienst verricht, worden vergeleken met de omstandigheden waarin dit type economische activiteit in de regel wordt verricht.21

23. Eiseres heeft gesteld dat uit 10.21 van de Wm volgt dat de inzameling van huishoudelijk afval – waaronder begrepen huishoudelijk verpakkingsafval - is voorbehouden aan gemeenten. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. De inzameling van huishoudelijk afval is op zichzelf niet voorbehouden aan gemeenten. Wel is ingevolge artikel 10.24, eerste lid, onder a, van de Wm aan de gemeenten voorbehouden om de inzameldienst(en) aan te wijzen. De inzameldienst kan een (inter)gemeentelijke inzameldienst of een particulier inzamelbedrijf zijn. De aangewezen inzamelaar(s) mag/mogen vervolgens de huishoudelijke afvalstoffen inzamelen. Verder is niet gesteld of gebleken dat de vergoeding die eiseres ontvangt van het verpakkend bedrijfsleven zodanig laag is dat er in feite geen reëel verband is tussen die vergoeding en de aan het verpakkend bedrijfsleven verrichte diensten. Ook overigens zijn geen omstandigheden gesteld of gebleken op grond waarvan kan worden geoordeeld dat er geen sprake is van een economische activiteit. De rechtbank acht daarom aannemelijk dat er sprake is van een economische activiteit.

24. Artikel 13, eerste lid, van de btw-richtlijn, luidt:

25. De inzameling van huishoudelijk afval wordt niet genoemd in bijlage I bij de btw-richtlijn. Die opsomming is echter niet uitputtend. Er is sprake van een handelen als overheid als voldaan is aan de volgende drie voorwaarden:

• het gaat om een publiekrechtelijk lichaam;
• het publiekrechtelijk lichaam handelt onder een specifiek voor haar geldend regime;
• het publiekrechtelijk lichaam treedt niet in concurrentie met privaatrechtelijke marktpartijen.

26. Eiseres is een publiekrechtelijk lichaam. Vaststaat dat eiseres op grond van artikel 10.21 van de Wm een zorgplicht heeft dat het huishoudelijk afval – waaronder begrepen huishoudelijk verpakkingsafval – wordt ingezameld. In zoverre is sprake van een overheidstaak. Hierop richt zich evenwel niet het geschil. Eiseres stelt dat het inzamelen van het huishoudelijk verpakkingsafval ook een overheidstaak vormt. Ter onderbouwing van die stelling wijst eiseres onder meer op de Wm en het Afvalbesluit. In het Afvalbesluit is per 1 juli 2020 geregeld dat onder de zorgplicht van de gemeente tot het inzamelen van huishoudelijk afval ook de zorg valt voor de gescheiden inzameling van bioafval, papier, metaal, kunststof, glas, textiel, gevaarlijke afvalstoffen en afgedankte elektrische en elektronische apparatuur. Alhoewel dit inderdaad een verruiming van de taakstelling is voor de gemeenten zoals beschreven in de Wm en het Afvalbesluit namelijk het gescheiden inzamelen (dan wel nascheiden) van huishoudelijk afval, heeft dit geen invloed op de taak/verplichting die in het Bbv wordt toegewezen aan het verpakkend bedrijfsleven (private marktpartijen). Hun taakstelling zag en blijft zien op het inzamelen van verpakkingsafval. Deze taakstelling blijft daardoor ongewijzigd en deze (ongewijzigde) toewijzing maakt dan ook dat er geen sprake kan zijn van een ‘specifiek’ voor eiseres geldend juridisch regime (dit juridische regime, taakstelling of verplichting bestaat, zoals vastgesteld, ook – althans waar bedoelde werkzaamheden zien op verpakkingsmaterialen – voor het verpakkende bedrijfsleven en kan in zoverre niet als specifiek voor de overheid worden aangemerkt). Dat eiseres pas per 1 april 2020 is overgegaan op het nascheidingsmodel met betrekking tot PMD is gelet op voorgaande verder niet relevant en behoeft geen afzonderlijke behandeling meer. Eiseres handelt met betrekking tot de in geding zijnde activiteiten derhalve niet als overheid in de zin van de btw-regelgeving.

27. Uit het voorgaande volgt dat sprake is van een belaste dienst van eiseres aan het verpakkend bedrijfsleven.

28. Eiseres heeft subsidiair een beroep gedaan op de verleggingsregeling. Zij heeft hierbij gewezen op de website van de belastingdienst, waarop wordt vermeld:

29. Het beroep op de verleggingsregeling faalt. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen verricht eiseres met de inzameling van glas, papier en afval waarin PMD is begrepen een dienst aan het verpakkend bedrijfsleven. Het gaat hier dus niet om een dienst aan een nascheider of afvalverwerker bestaande uit de levering van resten, afval, halffabrikaten van metaal en materialen voor hergebruik.

30. Gelet op wat hiervoor is overwogen, dient het beroep ongegrond te worden verklaard.

Proceskosten

31. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Kouwenhoven, voorzitter, en mr. D.M. Drok en mr. H.W.M. van Kesteren, leden, in aanwezigheid van mr. W.M.M.A. van der Vegt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2024.