Bevoegdheid OLAF; bewijslast oorsprong zonnepanelen (1)

Belanghebbende, vertegenwoordigd door J.A. Biermasz, heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

De Staatssecretaris, vertegenwoordigd door [P], heeft een verweerschrift ingediend.

Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend.

De Advocaat-Generaal C.M. Ettema heeft op 2 juni 2023 geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep in cassatie.2

Belanghebbende heeft schriftelijk gereageerd op de conclusie.

2. Uitgangspunten in cassatie

2.1.1. Belanghebbende heeft in de periode 12 mei 2014 tot en met 8 juli 2014 twintig aangiften gedaan voor het brengen in het vrije verkeer van fotovoltaïsche modules van kristallijn silicium, oftewel zonnepanelen (hierna: de zonnepanelen). In de desbetreffende douaneaangiften heeft belanghebbende Taiwan als land van niet-preferentiële oorsprong van de zonnepanelen vermeld en bij elke douaneaangifte heeft zij ten bewijze van die oorsprong een certificaat van de New Taipei Chamber of Commerce van Taiwan overgelegd. In elk van die certificaten is vermeld dat “SOLAR MODULE […] AND CELLS FOR THE […] MODULES were produced in Taiwan” en is verklaard dat het land van oorsprong van de zonnepanelen Taiwan is. De certificaten vermelden als exporteur van de zonnepanelen een in Taiwan gevestigd bedrijf en als importeur belanghebbende.
Bij de douaneaangiften is telkens een aan belanghebbende gerichte “commercial invoice” gevoegd van het Taiwanese bedrijf dat op het bij de zonnepanelen behorende certificaat van oorsprong is vermeld, en daarbij een “packing list” waarop de nummers van de containers zijn vermeld waarin de zonnepanelen naar Rotterdam zijn vervoerd.

2.1.2. Tijdens de hiervoor in 2.1.1 vermelde periode waren bij invoer van fotovoltaïsche modules van kristallijn silicium en de belangrijkste componenten daarvan (cellen), van oorsprong uit of verzonden uit de Volksrepubliek China, definitieve antidumpingrechten en een definitief compenserend recht verschuldigd.3

2.1.3. Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) heeft in 2014 een onderzoek uitgevoerd naar verdachte overbrengingen van zonnepanelen vanuit de Volksrepubliek China via Taiwan naar de Europese Unie. De bevindingen van het onderzoek heeft OLAF vastgelegd in een rapport met dagtekening 21 april 2015 (hierna: het OLAF-rapport). In het OLAF-rapport is onder meer het volgende opgenomen:

In het kader van het onderzoek zijn medewerkers van OLAF naar Taiwan gereisd om aldaar – met medewerking van de Taiwanese (douane)autoriteiten – van 17 november 2014 tot 21 november 2014 informatie te vergaren. Toen is ook een van de Taiwanese bedrijven bezocht die als exporteur betrokken waren bij de verscheping van de zonnepanelen naar de Europese Unie.

2.1.4. Volgens het OLAF-rapport heeft OLAF van de Taiwanese douaneautoriteiten gegevens ontvangen over uitvoeraangiften die in de maanden april 2014 en mei 2014 in Taiwan zijn gedaan voor zonnepanelen, bestemd voor de Europese Unie. Volgens die gegevens waren de hiervoor in 2.1.1 bedoelde Taiwanese bedrijven die de zonnepanelen aan belanghebbende hebben geleverd, als exporteur vermeld en was belanghebbende als importeur opgegeven. De Taiwanese douaneautoriteiten hebben per uitvoeraangifte de nummers verstrekt van de containers waarin de zonnepanelen zijn vervoerd naar de Europese Unie. OLAF heeft deze gegevens gekoppeld aan eveneens door de Taiwanese douaneautoriteiten verstrekte gegevens van invoeraangiften die in de maanden april 2014 en mei 2014 in Taiwan voor zonnepanelen zijn gedaan. Volgens die gegevens is voor die zonnepanelen telkens als land van oorsprong de Volksrepubliek China opgegeven, waarbij als exporteur een in de Volksrepubliek China gevestigd bedrijf, en als importeur een in Taiwan gevestigd bedrijf is vermeld. Verder hebben de Taiwanese douaneautoriteiten OLAF voorzien van gegevens waaruit zou moeten blijken dat de zonnepanelen door een in de Volksrepubliek China gevestigd bedrijf zijn verkocht aan een in Taiwan gevestigd bedrijf en dat die zonnepanelen in verband met die verkoop vanuit de Volksrepubliek China naar Taiwan zijn vervoerd.
Tijdens een bezoek aan het hiervoor in 2.1.3, laatste volzin, bedoelde bedrijf in Taiwan is naar voren gekomen dat dit bedrijf enkel zonnepanelen verhandelt en niet produceert.

2.2. Op grond van de in het OLAF-rapport neergelegde bevindingen heeft de Inspecteur zich op het standpunt gesteld dat het land van oorsprong van de zonnepanelen de Volksrepubliek China is. Met de onderhavige uitnodigingen tot betaling, gedagtekend 13 augustus 2015, zijn van belanghebbende bedragen aan antidumpingrechten en compenserende rechten geheven.

2.3.1. Voor het Hof was in geschil of de Inspecteur heeft voldaan aan de op hem rustende bewijslast dat de zonnepanelen de oorsprong de Volksrepubliek China hebben. Belanghebbende heeft zich onder meer op het standpunt gesteld dat de Inspecteur ter voldoening aan die bewijslast geen gebruik mag maken van de door OLAF in Taiwan vergaarde informatie. Daartoe voerde belanghebbende aan dat OLAF niet bevoegd is om in een derde land een onderzoek in te stellen wanneer niet met dat land een overeenkomst voor samenwerking en wederzijdse bijstand is gesloten, en dat zo’n overeenkomst met Taiwan niet bestaat.

2.3.2. Het Hof heeft dit standpunt verworpen. Volgens het Hof kan OLAF ter uitvoering van zijn taken missies voor administratieve samenwerking en onderzoek in derde landen organiseren. OLAF heeft geen wettelijke bevoegdheden in Taiwan en is daarom afhankelijk van de (vrijwillige) medewerking van de Taiwanese autoriteiten en bedrijven. Deze autoriteiten en een deel van de aangezochte bedrijven hebben deze medewerking verleend, aldus het Hof. De langs deze weg verkregen informatie heeft OLAF vastgelegd in een rapport. Anders dan belanghebbende betoogt, staat naar het oordeel van het Hof aan deze gang van zaken het bepaalde in artikel 3, lid 1, van Verordening (EU, Euratom) nr. 883/20134 (hierna: Verordening nr. 883/2013) en in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 515/975 (hierna: Verordening nr. 515/97) niet in de weg. Uit deze bepalingen volgt enkel dat OLAF bij controles in derde landen dient te handelen conform de vigerende overeenkomsten voor samenwerking en wederzijdse bijstand en andere vigerende rechtsinstrumenten, aldus het Hof. Omdat dergelijke overeenkomsten ontbreken, kan OLAF niet eigenstandig controles instellen in Taiwan. Deze omstandigheid staat volgens het Hof evenwel niet eraan in de weg dat de Taiwanese autoriteiten OLAF (vrijwillig) van informatie voorzien en dat zij bedrijven bezoeken, waarbij zij zich in voorkomend geval laten vergezellen door medewerkers van OLAF. Het Hof heeft daarom geen aanleiding gezien de door OLAF in Taiwan vergaarde informatie als bewijsmiddel uit te sluiten.

2.3.3. Het Hof heeft vervolgens op basis van de door de Inspecteur – door tussenkomst van OLAF verkregen – verstrekte gegevens geoordeeld dat voor de zonnepanelen het voor de navordering van antidumpingrechten en compenserend recht vereiste bewijs van de oorsprong de Volksrepubliek China is geleverd.

3. Beoordeling van de middelen

3.1. De middelen I en II zijn gericht tegen de hiervoor in 2.3.2 weergegeven oordelen van het Hof. De middelen betogen onder meer dat het Hof artikel 3 van Verordening nr. 883/2013 en de artikelen 19 en 20 van Verordening nr. 515/97 onjuist heeft geïnterpreteerd. Volgens de middelen volgt uit artikel 3 van Verordening nr. 883/2013 dat aan handelen van OLAF in een derde land een overeenkomst tussen de Europese Unie en dat derde land voor samenwerking en wederzijdse bijstand ten grondslag moet liggen. Ook uit artikel 20 van Verordening nr. 515/97, in samenhang gelezen met artikel 19 van die verordening, volgt volgens de middelen dat voor het uitwisselen van gegevens tussen de Commissie en/of de lidstaten enerzijds en derde landen anderzijds een grondslag is vereist in een overeenkomst voor samenwerking en wederzijdse bijstand. Omdat de Europese Unie geen overeenkomst voor samenwerking en wederzijdse bijstand met Taiwan heeft gesloten, en evenmin bewijs bestaat dat OLAF en de Taiwanese (douane)autoriteiten vooraf juridisch bindende afspraken hebben gemaakt over het te verrichten onderzoek en de uit te wisselen gegevens, heeft OLAF zonder de vereiste juridische grondslag onderzoek gedaan in Taiwan en gegevens uitgewisseld met de Taiwanese (douane)autoriteiten. OLAF heeft het initiatief genomen voor het externe onderzoek in Taiwan en heeft – anders dan waarvan het Hof is uitgegaan – dat onderzoek zelf uitgevoerd, dus niet onder leiding van de Taiwanese (douane)autoriteiten. OLAF was evenmin bevoegd om gegevens over de in de Europese Unie ingevoerde zonnepanelen aan de Taiwanese (douane)autoriteiten ter beschikking te stellen.
Aan dit een en ander moet volgens de middelen I en II het gevolg worden verbonden dat de resultaten van het onderzoek van OLAF niet mogen worden gebruikt als bewijs, aldus nog steeds de middelen I en II.

3.2.1. Bij de behandeling van de middelen I en II in zoverre stelt de Hoge Raad het volgende voorop.

3.2.2. De wijze waarop OLAF onderzoek doet, is onder meer geregeld in Verordening nr. 883/2013. Artikel 1, lid 1, van die verordening luidt als volgt:

Artikel 3, lid 1, van Verordening nr. 883/2013 luidt als volgt:

3.2.3. Een van de sectorale regelingen als bedoeld in de tweede alinea van artikel 3, lid 1, van Verordening nr. 883/2013 waarin aan de Commissie onderzoeksbevoegdheden zijn toegekend, is de regeling van Verordening nr. 515/97. Daarin zijn de voorwaarden vastgesteld waaronder de administratieve autoriteiten die in de lidstaten met de tenuitvoerlegging van de douane- en landbouwvoorschriften zijn belast, onderling en met de Commissie samenwerken om de naleving van deze voorschriften in het kader van een communautair systeem te verzekeren (artikel 1, lid 1, van Verordening nr. 515/97).
Voor zover in cassatie van belang luidt Verordening nr. 515/97 als volgt:

3.2.4. Met het oog op de controle van een juiste tenuitvoerlegging van de douane- en landbouwvoorschriften beschikt OLAF volgens de hiervoor in 3.2.2 en 3.2.3 aangehaalde bepalingen over de bevoegdheden om gegevens, die volgens de voorschriften van Verordening nr. 515/97 van een of meer lidstaten en de Commissie zijn verkregen, in het kader van een gezamenlijke actie mee te delen aan een derde land, en om communautaire missies voor administratieve samenwerking en onderzoek in derde landen te organiseren in coördinatie en in nauwe samenwerking met de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Die bevoegdheden ontleent OLAF aan artikel 19, lid 1 respectievelijk artikel 20, lid 1, van Verordening (EG) nr. 515/97 in samenhang gelezen met artikel 2 van het Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom en artikel 1, lid 1, van Verordening nr. 883/2013.

3.3. Anders dan de middelen I en II in zoverre betogen, is OLAF voor het rechtmatig uitoefenen van de hiervoor in 3.2.4 bedoelde bevoegdheden niet afhankelijk van het bestaan van een door de Europese Unie met dat derde land gesloten overeenkomst voor samenwerking en wederzijdse bijstand. Volgens artikel 19 en artikel 20, lid 1, van Verordening nr. 515/97 volstaat daartoe dat het derde land zich juridisch ertoe heeft verbonden de nodige bijstand en toegang tot zijn grondgebied te verlenen aan OLAF, als bureau dat bevoegdheden van de Commissie uitoefent, met als doel het verzamelen van bewijsmateriaal ten behoeve van de tenuitvoerlegging van de douane- en/of landbouwvoorschriften. Zonder die juridische gebondenheid kan OLAF in dat land geen bevoegdheden uitoefenen zonder inbreuk te maken op de soevereiniteit van dat derde land.

De tekst noch het doel van de artikelen 19 en 20 van Verordening nr. 515/97 brengt mee dat alleen aan de voorwaarde van deze bepalingen is voldaan wanneer een derde land zich op grond van een overeenkomst met de Europese Unie voor samenwerking en wederzijdse bijstand ertoe heeft verbonden met de Commissie gegevens uit te wisselen en onderzoeksactiviteiten op zijn grondgebied toe te staan. Indien de autoriteiten van een derde land in een concreet geval (door tussenkomst van OLAF) jegens de Commissie hebben toegezegd om met het oog op controle op een juiste toepassing van douanevoorschriften bijstand te verlenen aan OLAF en in dat kader afspreken om bijvoorbeeld medewerkers van OLAF op het grondgebied van dat derde land toe te laten, te faciliteren en bij te staan, is het buiten redelijke twijfel dat OLAF op grond van de artikelen 19 en 20 van Verordening 515/97 is gelegitimeerd om in dat land met dat doel onderzoek te doen. De autoriteiten van dat land hebben dan dus vooraf met de uitoefening van onderzoeksbevoegdheden ingestemd. Die instemming kan blijken uit afspraken die OLAF heeft gemaakt met de autoriteiten van dat derde land.

3.4. Het OLAF-rapport, dat tot de stukken van het geding behoort en waarin onder meer is opgenomen hetgeen hiervoor in 2.1.3 is geciteerd, laat geen andere conclusie toe dan dat de Taiwanese (douane)autoriteiten desgevraagd OLAF hebben toegezegd om de nodige bijstand te verlenen bij het onderzoek naar verdachte overbrengingen van zonnepanelen vanuit de Volksrepubliek China via Taiwan naar de Europese Unie en dat de Taiwanese (douane)autoriteiten in dat kader ermee hebben ingestemd dat een team van OLAF naar Taiwan kwam voor een in samenwerking met de Taiwanese (douane)autoriteiten uit te voeren onderzoek ter plaatse. Daarvan uitgaande heeft het Hof terecht beslist dat het bepaalde in artikel 3, lid 1, van Verordening nr. 883/2013 en in artikel 19 van Verordening nr. 515/97 geen aanleiding geeft om de door OLAF in Taiwan vergaarde informatie als bewijsmiddel uit te sluiten.

3.5. Hetgeen hiervoor in 3.4 is overwogen, brengt mee dat de Inspecteur zich voor het bewijs van de niet-preferentiële oorsprong van de zonnepanelen heeft mogen baseren op de bevindingen van OLAF zoals neergelegd in het OLAF-rapport. In zoverre falen de middelen I en II.

3.6. De Hoge Raad heeft ook de overige klachten over de uitspraak van het Hof beoordeeld. De uitkomst hiervan is dat ook deze klachten niet kunnen leiden tot vernietiging van die uitspraak. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie artikel 81, lid 1, van de Wet op de rechterlijke organisatie).

4. Proceskosten

De Hoge Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.

5. Beslissing

De Hoge Raad verklaart het beroep in cassatie ongegrond.

Dit arrest is gewezen door de vice-president M.E. van Hilten als voorzitter, en de raadsheren E.N. Punt en M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier E. Cichowski, en in het openbaar uitgesproken op 5 juli 2024.